2,851
裁判穿着主队的球衣
谈监管俘获：被监管者如何反过来掌控监管者，以及为什么人工智能是下一块试金石。
№ 0142026年10月11分钟阅读Pedrum Shokouhi
2023年9月，洛杉矶的一场峰会上，一位身高六英尺九英寸的风险投资人 Bill Gurley 走上舞台，在身后的屏幕上只打出了一个数字：2851。他解释说，这是硅谷到华盛顿特区之间的英里数，而照他的说法，美国科技产业之所以能存在，最被低估的原因也正在于此。Gurley 在 Benchmark 待了二十五年，投过 Uber、Grubhub 和 Zillow 这样的公司（这些生意一头撞上了出租车管理委员会、餐饮业游说团体和房地产经纪人协会），并由此得出一个多数投资人私下相信、却很少对着麦克风说出口的结论：人类历史上最强大的财富创造引擎，建成靠的不是离权力近，而是离权力远。软件业之所以能享有五十年无需许可的创新，恰恰是因为华盛顿没有人在留意；如今华盛顿人人都在盯着，Gurley 想讲讲接下来会发生什么。他的演讲把整个论点压缩成一句车贴口号，监管是在位者的朋友，我此后一直在琢磨它。我认为他大约八成是对的，而剩下两成的分歧，才是最要紧的部分。
缓慢的诱惑
George Stigler
1971这种现象有个名字，而且它看上去几乎从来不像腐败。监管俘获，说的是本为监管某个行业而设立的机构，一点一点地、往往还是真心实意地，到头来反倒为这个行业服务；其机制与其说像行贿，不如说像引力。看看它实际是怎么展开的。一个新机构需要专业知识，而真正懂一个复杂行业的，只有在这个行业里干活的人，于是机构雇用他们、咨询他们，把他们的知识连同他们的预设一并吸收进来。被监管的企业每场听证会都到场，每条拟议规则都提意见，每项研究都出钱，因为对它们来说，一句监管条文就可能值数十亿；而公众的利害是分散的（人均几美元，一项没人知道自己错过了的创新），根本不会露面。职业生涯开始在旋转门里来回穿梭，直到今天的监管者就是昨天的行业高管，更要紧的是，还是明天的行业高管。这一过程中的每一步，都不需要有哪个人不诚实。可是每一步都合情合理，一步步走下来，这个机构开始用在位者的眼睛看世界，直到它写下的规则，看上去不太像保护公众的围栏，更像保护城堡的护城河。经济学家 George Stigler 在1971年的论文《The Theory of Economic Regulation》中，把这一切提炼成了严整的理论，这项工作帮他赢得了诺贝尔奖，他的结论带着一个早已不再感到惊讶的人那种冷冰冰的清醒：通常，监管是行业自己争取来的，其设计和运作也主要是为了行业的利益。不只是在最糟的情形里。而是通常如此。
早在1889年，就有人把它画了出来
俘获理论最让我信服的地方，是这种模式有多古老。一个跨越几个世纪反复出现的错误，就是一种结构。1889年1月，讽刺杂志《Puck》刊出了 Joseph Keppler 的一幅漫画，美国学生在历史课上至今还会见到它：美国参议院的议事厅，被一排鼓胀的、形如钱袋的人形压得显得渺小（钢铁托拉斯、铜业托拉斯、糖业托拉斯、标准石油托拉斯），它们居高临下地俯视着会议，头顶挂着一块牌子，写着“这是一个垄断者所有、垄断者所治、垄断者所享的参议院。”在画面上方的一角，Keppler 加上了那个让这幅画成为不朽之作的细节：一扇“人民入口”，被牢牢闩死。
在那幅漫画刊出的两年前，国会设立了美国第一个联邦监管机构州际商务委员会，明确是为了约束铁路大亨，而接下来发生的事，是俘获的奠基性案例。没过几年，Richard Olney 收到了一位铁路公司总裁的来信，问委员会是否应该废除。Olney 是公司律师，职业生涯一直在替铁路公司代理业务，后来出任了美国司法部长。他的回信，是美国经济史上最不动声色、却最具杀伤力的文件之一。别废，他劝道；委员会其实是一面好用的盾牌：它的存在本身就足以平息公众要求监督的呼声，而它的监督“几乎完全是名义上的”，而且年头越久，就越会以“商界和铁路界的眼光”看问题。他写道，最明智的做法是：“不是要摧毁委员会，而是要利用它。”历史学家 Gabriel Kolko 后来提出，这不是对州际商务委员会宗旨的败坏，而更接近它的功能：铁路公司真正害怕的不是政府，而是彼此，而一个联邦层面的运价制定者，恰恰提供了竞争永远提供不了的东西：稳定。换句话说，裁判几乎从开场哨响起，就穿着主队的球衣。
再往历史深处倒着走，这道轮廓始终没变：中世纪的行会说服市议会立法，禁止未入会者从事某一行当，理论上管的是质量，实践中管的是竞争对手；英国东印度公司，与其说它靠贸易胜过对手，不如说靠游说胜过对手，凭王室授予的垄断权一垄断就是两个半世纪；还有它们的直系后代，现代的职业许可制度，美国好几个州在不同时期都曾规定，给人编发或插花都得先拿到政府许可，而力推这些规定的，是已经入行的编发师和花店店主，而不是任何一位有案可查的无证花束受害者。
当代展厅
《电信法》
1996如果说这种模式是古老的，那么证据就是当下的，而 Gurley 的演讲以检察官般的耐心把它们一一摆了出来。先从那部明确以促进竞争为卖点、号称一代人里程碑的法律说起：1996年的《电信法》，五百页字斟句酌谈判出来的文本，承诺向一千个饥肠辘辘的挑战者开放电话和有线电视市场。法案通过时，四家最大的电信运营商控制着约48%的美国市场。五年后，它们控制了85%。没有人需要明令禁止竞争；迷宫本身就是护城河，因为一部五百页的法规，就等于一笔补贴，谁雇得起最多的律师就发给谁，而在位者雇得起所有的律师。
那部让市场更集中的“促进竞争”法
美国前四大电信运营商的合计市场份额，《1996年电信法》前后
Tropos Networks · Mylan
2007同一个游说集团很快就演示了，一个溜过迷宫的挑战者会落得什么下场。一家叫 Tropos Networks 的初创公司造出了网状 Wi-Fi 路由器，让一座城市可以用廉价甚至免费的市政宽带覆盖全城，2000年代中期有那么一阵，上网似乎要变成像路灯一样、由城镇来提供的东西。电信业的回应很有启发性，因为它既没有拿出更好的产品，也没有降价：它的说客跑到各州议会，让大约二十个州禁止或限制了市政宽带，Tropos 的市场就这样被法律蒸发了。再来看 EpiPen，这里的机制直接出现在药店的收据上。2007年，Mylan 取得了这种自动注射器的权利（这种装置的底层技术和药物都已有几十年历史），一盒两支装的标价从大约一百美元涨到了六百多美元，之所以能涨，是因为潜在的竞争者一直卡在 FDA 的重重审批里出不来，同时 Mylan 的游说又靠立法把 EpiPen 推进了学校。门口站着监管者的市场，是这样一种市场：在位者给你孩子的过敏药定价，就像一个独占唯一一座桥的收费员。
EpiPen：同一件器械，同一个十年，价格涨到六倍
Mylan 取得权利后，EpiPen 两支装在美国的标价，2007年至2016年（美元）
德国 · FDA
2021年冬如果你想要监管这个领域有史以来最干净的一次对照实验，疫情提供了它，因为在那反常的一年里，同一种没有差异的标准化商品，在大西洋两岸受到了两种不同的监管。德国的卫生主管部门评估了大约120家抗原快速检测试剂的生产商，验证了其中96家，让它们去争夺货架空间；到2021年冬天，德国人在杂货店里买检测试剂，每份不到一欧元。同一时期，FDA 只批准了寥寥几家。一个美国人站在 CVS 药店里，在公共卫生紧急状态期间，掏了二十四美元，买一盒两份、不过是塑料壳里一条纸片的东西。这个结果不能说是谁设计的。但从中获利的人也没有一个抱怨过，而 FDA 高墙之内的制造商，有十足的理由去称赞那道把竞争对手挡在门外的关卡有多严谨。
同一种检测，两个监管者
每份抗原快速检测的大致零售价，2021-22年冬季（折合美元）
《HITECH 法案》，2009年
Judith Faulkner, Epic Systems展厅里最微妙的展品，也是最大的一件，因为它牵涉美国医疗体系底层运行的软件。2009年《HITECH 法案》通过时，拨出了数十亿美元的激励资金，发给采用电子病历的医生，前提是他们买的软件必须经过“认证”，而认证门槛恰好和最大的在位供应商 Epic Systems 当时已有的产品严丝合缝。Epic 的创始人 Judith Faulkner，就坐在联邦医疗信息技术政策委员会里，这个委员会为起草这些规则的政府出谋划策。没有丑闻，没有起诉，没有贿赂那种俗不可耐的东西；有的只是这样一个市场：政府出钱，让客户去买在位者那一类产品，还按在位者的规格来认证；十五年后，医疗软件仍是美国科技界最招人恨、也最难互联互通的角落。把镜头拉到最远，你能看到这种模式的累积代价，写满了整个经济。把二十五年的消费价格数据按行业排序，就像经济学家 Mark Perry 那张著名的图那样，图表就干净利落地一分为二：几乎所有变得便宜得惊人的东西（电视、软件、玩具、电话服务），都出自竞争激烈、监管较轻的那一半经济；而几乎所有跑赢通胀本身的东西（医院服务、大学学费、医疗保健），都出自在位者参与制定规则的那一半。
价格在哪里暴涨，在哪里崩塌
美国消费价格的分类变化，1997年至2023年
阿拉斯加航空
2024年1月别以为这都是老黄历，这种模式此刻就在经济中最大的两个舞台上实时上演。在航空业，两起737 MAX 空难造成346人死亡，并暴露出 FAA 把波音大部分安全认证工作委托给了波音自己；2024年1月，一块舱门堵盖又在一万六千英尺的高空，从阿拉斯加航空一架客机的机身侧面崩了出去。在这之后，这家机构终于出手整治，可到了2025年和2026年，又开始把认证权交还，公司和监管者现在像共用一个班次的同事，一周一周轮流签字放行。而在人工智能这个最新、资金也最雄厚的竞技场，研究者已经在记录俘获的早期套路：呼声最高、要求建立 AI 许可制度的，说来奇怪，恰恰是那寥寥几家在位的实验室，任何许可关口，它们都是第一批过关的，而它们未来的竞争者却过不了。Gurley 在台上就预见了这一幕，这也是他为何如此力挺开源模型：开源是唯一一种不容易被监管掉的竞争形式，因为这里没有哪家公司可以被拒之市场门外，只有一个已经流传在世间的想法。
我与那句车贴口号分道扬镳的地方
Steve Blank
评级机构，2008年我本想以完全赞同 Gurley 来结束这篇文章。波音这份卷宗不答应。我就在这里下车：如果“监管是在位者的朋友”固化成了“所以要取消一切监管”，你并没有逃出俘获；你只是被另一个利益集团俘获了，而这个集团恰好在投资大会上握着麦克风。波音的故事，老老实实读下来，是把双刃剑。737 MAX 的悲剧不是一个扼杀创新的专横官僚体系造成的；它源于自我认证，源于一个被掏空的 FAA，这家机构把自己的判断外包给了它本该监管的那家公司，面对346座坟墓，没有人会得出“解药是减少安全规则”的结论。风险投资人 Steve Blank 在直接回应 Gurley 时，提出过一个类似的论点：有些市场之所以受到监管，是因为它们一旦出事，就是飞机从天上掉下来，银行一个周末就垮掉，救命的药反而害死病人。谁要是还倾向于相信，没有裁判也能有一场公平的比赛，不妨重温一下2008年：当时抵押贷款证券的实际监管者，是那些向自己评级的银行收费的信用评级机构（纯粹的、完全私有化的俘获，用不着政府），而由此产生的这场比赛，蒸发了900万个美国就业岗位。
我的立场有三层。第一，Stigler 完全正确：俘获是默认的结局，而非例外，因此读每一项监管提案时，心里都该带着一个澄清问题：是谁出面起草了它，又会让他们的竞争对手付出什么代价？当在位者游说要求监管自己的行业时，就像电信公司游说限制宽带、Mylan 游说推行 EpiPen 强制配备、AI 实验室如今游说许可制度那样，这就是在修筑护城河，应当公开点名。第二，解药不是零监管，而是抗俘获的监管，这是一门有真实设计原则的真学问：用简单的规则取代五百页的迷宫，因为复杂性是一种累退税，只有在位者付得起；日落条款，让每一条规则都必须定期在光天化日之下重新证明自己存在的理由，而不是靠惯性延续；对旋转门设置真正的冷却期；监管结果（这个器械不能失效，这项检测必须检出病毒），而不是监管那些把在位者做事方式奉为圭臬的流程；以及 Gurley 本人开出的方子，大幅提高透明度，让游说发生在台面上，而不是饭桌上。第三，是让前两条真正用得起来的标尺：竞争是人类发现过的最好的监管者，每一条规则都该打个分，看它保护的是竞争，还是竞争者。这两个说法听起来几乎一样。它们恰恰相反，而整场论证，就活在两者之间的缝隙里。
俘获最让我难以释怀的，是那本谁也审计不了的账：那座由从未存在过的东西堆成的坟场。从未建成的市政宽带。从未获批的仿制注射器。因为光合规预算就超过了种子轮而从未创办的初创公司，它的创始人转去了在位者那里上班，而我们永远不会知道自己错过了它的产品。十九世纪的法国经济学家弗雷德里克·巴斯夏把这叫作看不见的，而正是这种看不见，让俘获在政治上如此经久不衰：看得见的受害者能上晚间新闻，看不见的受害者甚至不知道自己被抢了，更别提组织起来。硅谷与华盛顿相距的2851英里，为它换来了五十年无需许可的创新，而那个时代已经结束；如今这段距离是零，AI 实验室在 K 街开了办公室，听证室里人满为患。未来五十年看起来像互联网，还是像医疗信息化，将取决于普通读者（选民、创始人、站在药店货架过道里的人）能否学会分辨：一条真正保护人的规则，和一条打扮成保护人、实则保护在位者的规则。幸好，辨别的办法通常很简单：看看是谁在叫好。
注释
- Bill Gurley，《2,851 Miles》（All-In Summit）；文字稿与幻灯片。
- George Stigler，《The Theory of Economic Regulation》（1971）。
- Gabriel Kolko，《Railroads and Regulation》（1965）。
- Ernesto Dal Bó，《Regulatory Capture: A Review》，《Oxford Review of Economic Policy》（2006）。
- Fortune 谈 Gurley 对 AI 的警告.
- Claims Journal 谈 FAA 将认证权交还波音.
- AI & Society 上一项关于 AI 政策中俘获现象的研究.
- Steve Blank 对 Gurley 的反驳.
- 图表数据：BLS CPI（参照 Mark Perry 的“世纪图表”）、2016年国会证词中报道的 Mylan 标价，以及 Gurley 演讲中引用的数字。