2,851
審判はホームチームのユニフォームを着ている
規制の虜（レギュラトリー・キャプチャー）について。規制される側が、いかにして規制当局を支配するに至るのか。そして、人工知能がなぜ次の試金石になるのか。
№ 0142026年10月読了時間11分Pedrum Shokouhi
2023年9月、ロサンゼルスで開かれたサミットで、身長6フィート9インチのベンチャーキャピタリスト、Bill Gurleyが壇上に上がり、背後のスクリーンにたった一つの数字を映しました。2,851。シリコンバレーからワシントンD.C.までの距離をマイルで表した数字だと、彼は説明しました。そしてそれは、彼に言わせれば、米国のテクノロジー産業が存在すること自体の、最も過小評価されている理由でもありました。Gurleyは、Benchmarkで25年間、Uber、Grubhub、Zillowのような企業に投資してきました（いずれも、タクシー委員会、レストランのロビー団体、不動産業者の協会に真正面から衝突した事業です）。そして、多くの投資家が内心では信じていても、マイクに向かってはめったに口にしない結論に至りました。人類史上最大の富の創出エンジンは、権力に近かったからではなく、権力から遠かったからこそ築かれた、というものです。ソフトウェア産業が50年にわたって許可を必要としないイノベーションを享受できたのは、ワシントンの誰も注意を払っていなかったからにほかなりません。そしていまやワシントンの誰もが目を光らせるようになったからには、この先に何が起きるのかを説明したい、とGurleyは考えたのです。彼の講演は、議論の全体をバンパーステッカーに収まる一言に圧縮しています。規制は既存企業の味方である。私はそれ以来、ずっとこの言葉を考え続けてきました。彼は8割がた正しいと思います。そして、残りの2割をめぐる意見の違いこそが、いちばん重要な部分だと分かってきました。
ゆるやかな籠絡
George Stigler
1971この現象には名前がありますが、腐敗のように見えることはほとんどありません。規制の虜とは、ある産業を監視するために作られた当局が、いつしか、しかもしばしば誠実なまま、その産業に仕える側に回ってしまうことを指します。その仕組みは、賄賂というより重力に近いものです。実際にどう進むのかを見てみましょう。新しい当局には専門知識が要りますが、複雑な産業を本当に理解しているのは、そこで働く人々だけです。そこで当局は彼らを雇い、意見を聞き、知識といっしょにその前提も吸収します。規制される企業は、あらゆる公聴会に顔を出し、提案されたすべてのルールにコメントし、あらゆる調査に資金を出します。彼らにとっては、規制文のたった一文が何十億ドルもの価値を持ちうるからです。一方、利害が薄く広く散らばっている一般の人々は（一人あたりにすれば数ドル、そして、失ったことに誰も気づかない革新）、まったく姿を見せません。キャリアは回転ドアを通って流れ始め、今日の規制当局者は、昨日の業界幹部であり、さらに重要なことに、明日の業界幹部になります。このプロセスのどの段階にも、不誠実な人物は一人も必要ありません。それでも、もっともな一歩を重ねるうちに、当局は既存企業の目で世界を見るようになり、やがて当局が書くルールは、公衆を守る柵というより、城を守る堀に見えてきます。経済学者のGeorge Stiglerは、これらすべてを1971年の論文「経済的規制の理論」で定式化しました。この仕事は彼のノーベル賞受賞につながっています。その結論には、もう驚くことをやめた人間の冷徹な明晰さがありました。規制は原則として産業によって獲得され、主にその産業の利益のために設計され、運用される。最悪の事例に限った話ではありません。原則として、そうなのです。
1889年には、もう描かれていた
規制の虜の理論について、私をいちばん納得させるのは、このパターンの古さです。何世紀にもわたって繰り返される誤りは、もはや構造です。1889年1月、風刺雑誌Puckに、Joseph Kepplerの風刺画が載りました。米国の歴史を学ぶ生徒が、今日でも目にする一枚です。米国上院の議場は、金袋のかたちをした膨れ上がった人物たち（鉄鋼トラスト、銅トラスト、砂糖トラスト、スタンダード・オイルのトラスト）の列に比べて小さく描かれ、彼らは議事を見下ろしています。その下には、「これは独占者の、独占者による、独占者のための上院である」と書かれた看板が掲げられています。上の隅にKepplerは、この絵を不朽のものにする細部を描き加えました。固く閉ざされた「人民の入口」です。
その風刺画が出る2年前、議会は米国初の連邦規制当局、州際通商委員会（ICC）を設立していました。鉄道王たちを抑えるためにほかなりません。そして、その後に起きたことが、規制の虜の原点となる事例研究です。数年のうちに、企業弁護士として鉄道会社の代理人を務め上げ、のちに米国司法長官となったRichard Olneyのもとへ、ある鉄道会社の社長から手紙が届きます。委員会は廃止すべきかどうか、という問いでした。Olneyの返信は、米国経済史のなかでも、とりわけ静かに痛烈な文書の一つです。廃止してはならない、と彼は助言しました。委員会は実のところ便利な盾である。その存在そのものが、監督を求める世論の声を満たす一方で、その監督は「ほとんど完全に名ばかり」であり、年を重ねるほど「事業と鉄道の見方」を取り込んでいくだろう、と。最も賢明なのは「委員会を潰すのではなく、利用することだ」と、彼は書きました。歴史家のGabriel Kolkoはのちに、これはICCの目的の腐敗ではなく、むしろその機能に近いものだったと論じます。鉄道会社が本当に恐れていたのは政府ではなくお互いであり、連邦の運賃設定機関は、競争が決して与えてくれないものをひとつ届けたのです。安定です。つまり審判は、ほとんど試合開始の笛と同時に、ホームチームのユニフォームを着ていたのです。
歴史をさらにさかのぼっても、シルエットは変わりません。中世のギルドは、加入していない者が商売をすることを禁じるよう、市議会を説得しました。理論上は品質管理、実際には競争相手の管理です。英国東インド会社は、ライバルを商売で打ち負かしたというより、ロビー活動で打ち負かし、王室から与えられた独占権を2世紀半にわたり保ちました。そして両者の直系の子孫が、現代の職業免許制度です。米国のいくつかの州は、時期によって、髪を編むことや花を生けることにまで政府の許可を求めました。この要件を推したのは、免許のない花束の被害者として記録に残る誰かではなく、既存の髪編み業者と花屋でした。
現代の展示室
電気通信法
1996このパターンが太古のものだとしても、証拠はいまのものです。Gurleyの講演は、検察官のような辛抱強さで、それらを並べていきます。まず、その世代の競争促進の金字塔として明確に売り出された法律から。1996年電気通信法です。慎重に交渉された500ページの条文は、電話市場とケーブル市場を、千もの飢えた挑戦者に開くと約束していました。法案が成立したとき、大手通信事業者4社が米国市場の約48%を握っていました。5年後、4社は85%を握っていました。競争を正面から禁じる必要はありませんでした。迷路そのものが堀だったからです。500ページの法律は、最も多くの弁護士を雇える者に支払われる補助金であり、既存企業は、その全員を雇えたのです。
市場を集中させた「競争促進」法
1996年電気通信法の前後における、米国の通信大手4社の合計市場シェア
Tropos Networks · Mylan
2007同じロビー団体は間もなく、迷路をすり抜けた挑戦者がどうなるかを示してみせました。Tropos Networksというスタートアップは、都市全体を安価な、あるいは無料の自治体ブロードバンドで覆えるメッシュ型Wi-Fiルーターを作り、2000年代半ばの一時期には、インターネット接続が、街灯のように自治体が提供するものになるかに見えました。通信業界の対応は示唆に富んでいます。よりよい製品を作ることも、価格を下げることも、そこにはなかったからです。ロビイストが州議会に出向き、自治体ブロードバンドを禁止または骨抜きにする法律を、約20の州で成立させました。Troposの市場は、法律によって蒸発しました。続いて、EpiPenを考えてみましょう。ここでは、その仕組みが薬局のレシートに現れます。2007年にMylanがこの自動注射器の権利を取得すると（基盤となる技術も薬も、数十年前のものでした）、2本入りの定価は約100ドルから600ドル超へと上がりました。値上げできたのは、競合になりうる企業が米食品医薬品局（FDA）の承認という関門で絡め取られ続け、MylanのロビーによってEpiPenが法の力で学校に入り込んだからです。規制当局が入口に立つ市場では、既存企業が、あなたの子どものアレルギー薬の値段を、唯一の橋を所有する料金徴収人のように決めます。
EpiPen：同じ器具、同じ10年、6倍の価格
Mylanが権利を取得して以降の、EpiPen 2本入りの米国定価、2007年から2016年（米ドル）
ドイツ · FDA
2021年冬この分野がこれまでに生んだ最もきれいな実験を挙げるなら、パンデミックがそれを提供しました。奇妙な1年のあいだ、同じコモディティ商品が、大西洋の両側で二通りに規制されたからです。ドイツの保健当局は、抗原迅速検査キットのメーカー約120社を評価し、うち96社を認証して、棚の取り合いをさせました。2021年の冬には、ドイツ人は食料品店で、1個あたり1ユーロ未満で検査キットを買えました。同じ時期にFDAが承認したのはごく少数で、米国人はCVSの店頭で、2回分入りの1箱に24ドルを払いました。公衆衛生上の緊急事態のなかで、プラスチックの容器に収まった紙片に、です。誰かがその結果を設計したわけではありません。しかし、その結果から利益を得た誰も、不満を言いませんでした。そしてFDAの壁の内側にいるメーカーには、競合を外に締め出している当の関門の厳格さを称賛する動機が、十分すぎるほどありました。
同じ検査、二つの規制当局
抗原迅速検査1回あたりの小売価格（概算）、2021〜22年冬（米ドル換算）
HITECH法、2009年
Judith Faulkner, Epic Systems展示室でいちばん見えにくい展示品は、いちばん大きな展示品でもあります。米国の医療そのものの下で動いているソフトウェアが関わっているからです。2009年にHITECH法が成立したとき、電子カルテを導入する医師向けに、何十億ドルものインセンティブ支払いが確保されました。ただし、購入するソフトウェアが「認証済み」であることが条件で、その認証の基準は、最大手の既存ベンダーであるEpic Systemsがすでに販売していたものに、たまたまぴったり合致していました。Epicの創業者Judith Faulknerは、そのルールを書いた政権に助言する、連邦の医療IT政策委員会の委員でした。スキャンダルも、起訴も、賄賂のような下品なものもありません。あったのは、既存企業の仕様に沿って認証された、既存企業の種類の製品を、政府が顧客にお金を払って買わせる市場でした。そして15年後、医療ソフトウェアは、米国のテクノロジーのなかで最も嫌われ、最も相互運用性の低い一角であり続けています。視野をぐっと引いてみると、このパターンが積み上げた代償が、経済全体に書き込まれているのが見えます。経済学者のMark Perryが有名なチャートでやってみせたように、25年分の消費者物価データを部門別に並べると、チャートはきれいに二つに分かれます。劇的に安くなったもの（テレビ、ソフトウェア、おもちゃ、電話サービス）はほぼすべて、競争が激しく、規制の軽い領域にあり、インフレそのものを上回って上がったもの（病院サービス、大学の授業料、医療）はほぼすべて、既存企業がルールづくりに手を貸す領域にあります。
価格が跳ね上がった分野と、崩れ落ちた分野
米国の消費者物価の分野別変化、1997年から2023年
アラスカ航空
2024年1月そして、これが過去の話に聞こえてしまうといけないので言っておくと、このパターンは、経済で最も大きな二つの舞台で、いままさに進行中です。航空では、737 MAXの2件の墜落事故で346人が亡くなり、米連邦航空局（FAA）がボーイングの安全認証の多くをボーイング自身に委ねていたことが露わになりました。さらに2024年1月、アラスカ航空の機体の側面から、高度1万6,000フィートでドアプラグが吹き飛びました。当局はついに取り締まりに乗り出しましたが、2025年から2026年にかけては認証権限の返還を始め、いまや企業とその規制当局が、同じシフトを分け合う同僚のように、承認の担当を週ごとに交代しています。そして人工知能、最も新しく、最も豊かな舞台では、研究者たちがすでに、規制の虜になる初期の振り付けを記録しています。AIの免許制を求める最も大きな声は、不思議なことに、どんな免許の関門でも真っ先に通れる、一握りの既存ラボのものです。将来の競合は、そうはいきません。Gurleyは壇上から、これが来るのを見抜いていました。彼がオープンソースのモデルを熱心に支持するのはそのためです。オープンソースは、規制で簡単に消し去れない唯一の競争の形です。市場から締め出せる会社がなく、すでに世に放たれてしまった発想があるだけだからです。
バンパーステッカーと袂を分かつところ
Steve Blank
格付け会社、2008年このエッセイは、Gurleyに全面的に同意して終えたかったのです。けれど、ボーイングの件がそれを許してくれませんでした。私が降りるのはここです。「規制は既存企業の味方である」が、「だからすべてを規制緩和せよ」に固まってしまうなら、規制の虜から抜け出したことにはなりません。別の利益団体に捕まっただけです。たまたま、投資カンファレンスでマイクを握っている団体に。ボーイングの話は、正直に読めば、諸刃の剣です。737 MAXを墜としたのは、イノベーションを窒息させる横暴な官僚機構ではありません。自己認証です。取り締まるために存在するはずの当の企業に判断を外注した、空洞化したFAAです。346の墓を見渡して、安全規則を減らすのが処方箋だと結論する人はいません。ベンチャー投資家のSteve Blankは、Gurleyへの直接の応答として、同じ趣旨の議論を示しました。ある種の市場が規制されるのは、その失敗の形が、空から落ちてくる飛行機であり、週末のうちに崩れる銀行であり、救うはずの患者を殺す医薬品だからだ、というものです。審判がいなければ公正な試合になると信じたくなる人は、2008年を見返すべきです。住宅ローン証券の実質的な規制者は、自分たちが格付けする商品を作った銀行から報酬を受け取る格付け会社でした（政府を必要としない、完全に民営化された、混じりけのない規制の虜です）。その結果生まれた試合は、900万人分の米国の雇用を蒸発させました。
私の立場は三つの部分からなります。第一に、Stiglerは端的に正しかったのです。規制の虜は例外ではなく、既定の帰結です。だから、あらゆる規制案は、一つの明快な問いを念頭に読むべきです。これを書くために誰が名乗りを上げ、それは競合にどんな代償を強いるのか。既存企業が自分たちの産業への規制を求めてロビー活動をするとき、通信各社がブロードバンド規制のために、MylanがEpiPenの義務化のために、そしてAIラボがいま免許制のためにそうしているように、それは堀の建設です。公の場で、そう名指しされるべきです。第二に、処方箋は規制ゼロではなく、規制の虜になりにくい規制です。これは本物の規律であり、本物の設計原則があります。500ページの迷路ではなく、シンプルなルール。複雑さは、既存企業にしか払えない逆進的な税だからです。サンセット条項。すべてのルールが、惰性で居座るのではなく、定期的に、白日のもとで存在理由を示し直さなければならないようにするためです。回転ドアに対する、本物の冷却期間。既存企業のやり方を固定化する手続きではなく、結果の規制（この機器は故障してはならない、この検査はウイルスを検出しなければならない）。そして、Gurley自身が処方する徹底的な透明性。ロビー活動が、ディナーの席ではなく、記録に残る場で行われるようにするためです。第三は、最初の二つを使えるものにする物差しです。競争は、人類がこれまでに見つけた最良の規制者であり、あらゆるルールは、競争を守るのか、競争相手を守るのかで採点されるべきです。この二つの言い回しは、ほとんど同じに聞こえます。けれど正反対で、議論のすべてはその隔たりのなかにあります。
規制の虜について、私がいちばん頭から離れないのは、誰にも監査できない帳簿です。存在しなかったものの墓場。建設されなかった自治体ブロードバンド。承認されなかったジェネリックの注射器。コンプライアンスの予算だけでシードラウンドを超えてしまったために、設立されなかったスタートアップ。その創業者たちは代わりに既存企業に就職し、私たちはその製品を、失ったことにすら気づけません。19世紀のフランスの経済学者Frédéric Bastiatは、これを見えないものと呼びました。規制の虜が政治的にこれほど長持ちするのは、まさにこの見えなさのためです。目に見える犠牲者は夕方のニュースになりますが、見えない犠牲者は、自分が奪われたことすら知りえず、組織化などできません。シリコンバレーとワシントンのあいだの2,851マイルの距離は、50年分の、許可を必要としないイノベーションを買い与えましたが、その時代は終わりました。距離はいまゼロです。AIラボはKストリートにオフィスを構え、公聴会の会場は立ち見でいっぱいです。次の50年が、インターネットのようになるのか、医療ITのようになるのか。それは、普通の読者（有権者、創業者、薬局の通路に立つ人々）が、人々を守るルールと、人々を守る装いをした既存企業を守るルールとを、見分けられるようになるかどうかにかかっています。見分け方は、ありがたいことに、たいてい単純です。誰が喝采を送っているかを見ること。
注記
- Bill Gurley、「2,851 Miles」（All-In Summit）。書き起こしとスライド。
- George Stigler「経済的規制の理論」（The Theory of Economic Regulation、1971年）。
- Gabriel Kolko、Railroads and Regulation（1965年）。
- Ernesto Dal Bó、「Regulatory Capture: A Review」、Oxford Review of Economic Policy（2006年）。
- Fortune誌によるGurleyのAIへの警告.
- FAAによるボーイングへの認証権限の返還を伝えるClaims Journal.
- AIポリシーにおける規制の虜を扱うAI & Societyの研究.
- Gurleyに対するSteve Blankの反論.
- チャートのデータ：米労働統計局（BLS）の消費者物価指数（Mark Perryの「世紀のチャート」にならう）、2016年の議会証言で報告されたMylanの定価、およびGurleyの講演で引用された数値。