2.851
L’arbitro indossa la maglia della squadra di casa
Sulla cattura del regolatore: come i regolati finiscono per controllare chi li regola, e perché l’intelligenza artificiale è la prossima prova.
N. 014ottobre 202611 min di letturaPedrum Shokouhi
Nel settembre del 2023, durante un summit a Los Angeles, un venture capitalist alto due metri di nome Bill Gurley salì su un palco e mise sullo schermo alle sue spalle un unico numero: 2.851. Era, spiegò, il numero di miglia tra la Silicon Valley e Washington, D.C., ed era anche, a suo dire, la ragione più sottovalutata per cui l’industria tecnologica americana esiste. Gurley aveva passato venticinque anni a Benchmark finanziando aziende come Uber, Grubhub e Zillow (attività che si schiantarono a testa bassa contro le commissioni dei taxi, le lobby dei ristoranti e le associazioni degli agenti immobiliari), ed era arrivato a una conclusione che la maggior parte degli investitori condivide in privato ma raramente dice davanti a un microfono: il più grande motore di creazione di ricchezza della storia umana è stato costruito non grazie alla vicinanza al potere, ma grazie alla distanza da esso. Il settore del software ha avuto cinquant’anni di innovazione senza chiedere permesso proprio perché a Washington nessuno prestava attenzione, e ora che a Washington tutti prestano attenzione, Gurley voleva spiegare che cosa succede dopo. Il suo intervento condensa l’intero ragionamento in un adesivo da paraurti, la regolamentazione è amica dell’operatore storico, e da allora non faccio che rigirarmelo in testa. Penso che abbia ragione all’incirca all’ottanta per cento, e il disaccordo sull’ultimo venti per cento si rivela la parte più importante.
La lenta seduzione
George Stigler
1971Il fenomeno ha un nome, e quasi mai somiglia alla corruzione. La cattura del regolatore è ciò che accade quando l’agenzia creata per sorvegliare un settore finisce, gradualmente e spesso in buona fede, per servirlo, e il meccanismo somiglia meno alla tangente che alla gravità. Basta vedere come si sviluppa davvero. Una nuova agenzia ha bisogno di competenze, e le uniche persone che comprendono davvero un settore complesso sono quelle che ci lavorano, così l’agenzia le assume, le consulta e assorbe i loro presupposti insieme alle loro conoscenze. Le aziende regolate si presentano a ogni audizione, commentano ogni norma proposta e finanziano ogni studio, perché per loro una sola frase di un testo normativo può valere miliardi; il pubblico, il cui interesse è diffuso (pochi dollari a testa, un’innovazione che nessuno sa di perdersi), non si presenta affatto. Le carriere cominciano a scorrere attraverso una porta girevole, finché il regolatore di oggi è il dirigente del settore di ieri e, cosa più importante, di domani. Nessun passaggio di questo processo richiede un solo attore disonesto. Eppure, passo ragionevole dopo passo ragionevole, l’agenzia arriva a vedere il mondo con gli occhi degli operatori storici, finché le regole che scrive somigliano meno a una recinzione a protezione del pubblico e più a un fossato a protezione del castello. L’economista George Stigler formalizzò tutto questo in un articolo del 1971 intitolato «The Theory of Economic Regulation», lavoro che contribuì a fargli vincere il Nobel, e la sua conclusione aveva la fredda lucidità di chi ha smesso di stupirsi: di norma, la regolamentazione viene acquisita dal settore ed è concepita e gestita innanzitutto a suo vantaggio. Non nei casi peggiori. Di norma.
Lo disegnavano già nel 1889
Ciò che più mi convince della teoria della cattura è l’età dello schema. Un errore che si ripete nei secoli è una struttura. Nel gennaio 1889 la rivista satirica Puck pubblicò una vignetta di Joseph Keppler che gli studenti americani di storia incontrano ancora oggi: un’aula del Senato degli Stati Uniti rimpicciolita da una fila di figure gonfie a forma di sacchi di denaro (il Trust dell’acciaio, il Trust del rame, il Trust dello zucchero, il Trust della Standard Oil) che incombono sui lavori sotto un cartello con scritto «Questo è un Senato dei Monopolisti, dai Monopolisti e per i Monopolisti». Nell’angolo in alto Keppler aggiunse il dettaglio che rende immortale l’immagine: un «Ingresso del Popolo», sprangato.
Due anni prima che quella vignetta uscisse, il Congresso aveva creato la prima agenzia federale di regolamentazione d’America, l’Interstate Commerce Commission, espressamente per tenere a freno i baroni delle ferrovie, e ciò che accadde dopo è il caso di studio fondativo della cattura. Nel giro di pochi anni Richard Olney, un avvocato d’impresa che aveva passato la carriera a rappresentare le ferrovie prima di diventare ministro della Giustizia degli Stati Uniti, ricevette una lettera di un presidente di compagnia ferroviaria che chiedeva se la Commissione non dovesse essere abolita. La risposta di Olney è uno dei documenti più silenziosamente accusatori della storia economica americana. Non abolirla, consigliò; la Commissione era in realtà un utile scudo, perché la sua stessa esistenza soddisfaceva la richiesta pubblica di controlli mentre la sua vigilanza era «quasi del tutto nominale», e più invecchiava, più avrebbe assunto «il punto di vista degli affari e delle ferrovie». La linea più saggia, scrisse, era «non distruggere la Commissione, ma utilizzarla». Lo storico Gabriel Kolko avrebbe poi sostenuto che questa non era una corruzione dello scopo della ICC ma qualcosa di più vicino alla sua funzione: il vero terrore delle ferrovie non era il governo ma le ferrovie stesse tra loro, e un ente federale che fissava le tariffe garantiva l’unica cosa che la concorrenza non avrebbe mai garantito: la stabilità. L’arbitro, insomma, indossava la maglia della squadra di casa quasi fin dal fischio d’inizio.
E se continui a camminare all’indietro nella storia, la sagoma non cambia mai: le corporazioni medievali che convinsero i consigli cittadini a vietare l’esercizio di un mestiere senza essere iscritti, controllo di qualità in teoria e controllo dei concorrenti in pratica; la Compagnia britannica delle Indie orientali, che non batté i rivali sul commercio tanto quanto li batté sul lobbying, mantenendo per due secoli e mezzo un monopolio concesso dalla corona; e il loro discendente diretto, il sistema moderno delle licenze professionali, per cui diversi stati americani hanno richiesto in vari momenti un’autorizzazione governativa per intrecciare i capelli o comporre fiori, requisiti sostenuti dagli acconciatori di trecce e dai fioristi già affermati più che da qualche vittima registrata di un mazzo di fiori senza licenza.
La galleria moderna
Il Telecommunications Act
1996Se lo schema è antico, le pezze d’appoggio sono di oggi, e l’intervento di Gurley le mette in fila con la pazienza di un pubblico ministero. Si comincia dalla legge venduta esplicitamente come la pietra miliare a favore della concorrenza della sua generazione: il Telecommunications Act del 1996, cinquecento pagine di testo negoziato con cura che prometteva di aprire i mercati del telefono e del cavo a mille sfidanti affamati. Quando la legge passò, i quattro maggiori operatori di telecomunicazioni controllavano circa il 48 per cento del mercato americano. Cinque anni dopo ne controllavano l’85 per cento. Nessuno ebbe bisogno di vietare la concorrenza apertamente; il labirinto stesso era il fossato, perché una legge di cinquecento pagine è un sussidio pagato a chi può permettersi più avvocati, e gli operatori storici potevano permettersi di averli tutti.
La legge «a favore della concorrenza» che concentrò il mercato
Quota di mercato statunitense combinata dei primi quattro operatori di telecomunicazioni, prima e dopo il Telecommunications Act del 1996
Tropos Networks · Mylan
2007La stessa lobby dimostrò presto che cosa accade a uno sfidante che riesce a superare il labirinto. Una startup chiamata Tropos Networks aveva costruito router Wi-Fi mesh che permettevano a una città di coprirsi di banda larga municipale economica o gratuita, e per un momento, a metà degli anni Duemila, sembrò che l’accesso a internet potesse diventare qualcosa che una città fornisce come fornisce i lampioni. La risposta dell’industria delle telecomunicazioni fu istruttiva perché non comportò né costruire un prodotto migliore né abbassare un prezzo: i suoi lobbisti andarono nei parlamenti statali e riuscirono a far vietare o azzoppare la banda larga municipale in circa venti stati, e il mercato di Tropos evaporò per legge. Si pensi poi all’EpiPen, dove il meccanismo compare sullo scontrino della farmacia. Dopo che nel 2007 Mylan acquisì i diritti sull’autoiniettore (un dispositivo la cui tecnologia di base e il cui farmaco avevano già decenni), il prezzo di listino di una confezione da due salì da circa cento dollari a oltre seicento, e poté salire perché i potenziali concorrenti continuavano a restare impigliati nel percorso a ostacoli delle approvazioni della FDA mentre il lobbying di Mylan faceva entrare gli EpiPen nelle scuole per forza di legge. Un mercato con un regolatore fermo sulla porta è un mercato in cui l’operatore storico fissa il prezzo del farmaco antiallergico di tuo figlio come un esattore che possiede l’unico ponte.
L’EpiPen: stesso dispositivo, stesso decennio, sei volte il prezzo
Prezzo di listino negli Stati Uniti di una confezione da due EpiPen dopo l’acquisizione dei diritti da parte di Mylan, dal 2007 al 2016 (USD)
Germania · la FDA
Inverno 2021Se vuoi l’esperimento più pulito che il settore abbia mai prodotto, lo ha fornito la pandemia, perché per un anno strano lo stesso prodotto di largo consumo fu regolato in due modi diversi sulle due sponde dell’Atlantico. L’autorità sanitaria tedesca valutò circa 120 produttori di test antigenici rapidi, ne convalidò 96 e li lasciò competere per lo spazio sugli scaffali; nell’inverno del 2021 un tedesco poteva comprare i test al supermercato a meno di un euro l’uno. La FDA, nello stesso periodo, ne approvò una manciata, e un americano in una CVS pagava ventiquattro dollari per una scatola da due, durante un’emergenza sanitaria, per una striscia di carta in un involucro di plastica. Nessuno progettò quell’esito, per l’esattezza. Ma nemmeno chi ci guadagnava si lamentò, e i produttori dentro le mura della FDA avevano ogni incentivo a lodare il rigore proprio di quel percorso a ostacoli che teneva fuori i loro concorrenti.
Stesso test, due regolatori
Prezzo al dettaglio approssimativo per test antigenico rapido, inverno 2021-22 (equivalente in USD)
L’HITECH Act, 2009
Judith Faulkner, Epic SystemsIl reperto più sottile della galleria è anche il più grande, perché riguarda il software che gira sotto la medicina americana stessa. Quando nel 2009 fu approvato l’HITECH Act, mise da parte miliardi di dollari in incentivi per i medici che adottavano le cartelle cliniche elettroniche, a patto che il software acquistato fosse «certificato», con soglie di certificazione che si allineavano in modo curiosamente perfetto a ciò che il maggiore fornitore storico, Epic Systems, vendeva già. La fondatrice di Epic, Judith Faulkner, sedeva nel comitato federale sulle politiche per l’informatica sanitaria che consigliava l’amministrazione che scrisse quelle regole. Non ci fu scandalo, nessuna incriminazione, nulla di così volgare come una tangente; ci fu un mercato in cui lo Stato pagava i clienti perché comprassero la categoria di prodotto dell’operatore storico, certificata secondo le specifiche dell’operatore storico, e quindici anni dopo il software sanitario resta l’angolo più detestato e meno interoperabile della tecnologia americana. Allarga del tutto l’inquadratura e vedrai il prezzo cumulativo di questo schema scritto su tutta l’economia. Ordina venticinque anni di dati sui prezzi al consumo per settore, come fece l’economista Mark Perry in modo celebre, e il grafico si divide nettamente in due: quasi tutto ciò che è diventato radicalmente più economico (televisori, software, giocattoli, telefonia) vive nella parte dell’economia ferocemente concorrenziale e poco regolamentata, mentre quasi tutto ciò che ha corso più dell’inflazione stessa (servizi ospedalieri, rette universitarie, cure mediche) vive nella parte in cui gli operatori storici contribuiscono a scrivere le regole.
Dove i prezzi sono esplosi e dove sono crollati
Variazione dei prezzi al consumo negli Stati Uniti per categoria, dal 1997 al 2023
Alaska Airlines
Gennaio 2024E perché tutto questo non sembri storia passata, lo schema è in corso in tempo reale su due dei palcoscenici più grandi dell’economia. Nell’aviazione, dopo che due incidenti del 737 MAX uccisero 346 persone e portarono alla luce il fatto che la FAA aveva delegato a Boeing stessa gran parte della certificazione di sicurezza di Boeing, e dopo che nel gennaio 2024 un tappo di portello si staccò dalla fiancata di un jet dell’Alaska Airlines a sedicimila piedi, l’agenzia intervenne finalmente con il pugno duro, per poi cominciare, già nel 2025 e nel 2026, a restituire l’autorità di certificazione, con l’azienda e il suo regolatore che ora si alternano nelle firme di approvazione settimana dopo settimana, come colleghi che si dividono un turno. E nell’intelligenza artificiale, l’arena più nuova e più ricca di tutte, i ricercatori stanno già documentando la prima coreografia della cattura: le voci più forti a favore di regimi di licenze per l’IA appartengono, curiosamente, al pugno di laboratori già affermati che sarebbero i primi a passare da qualsiasi varco di licenza, e i cui futuri concorrenti no. Gurley l’aveva visto arrivare dal palco, ed è per questo che sostiene con tanta ferocia i modelli open source: l’open source è l’unica forma di concorrenza che non si può eliminare facilmente per via normativa, perché non c’è un’azienda da escludere dal mercato, solo un’idea già libera nel mondo.
Dove mi separo dall’adesivo da paraurti
Steve Blank
Agenzie di rating, 2008Volevo chiudere questo saggio in pieno accordo con Gurley. Il dossier Boeing non me lo ha permesso. Qui è dove scendo: se «la regolamentazione è amica dell’operatore storico» si irrigidisce in «quindi deregolamentiamo tutto», non sei sfuggito alla cattura; sei stato catturato da un altro gruppo di interesse, uno che per caso tiene il microfono alle conferenze sugli investimenti. La storia di Boeing, letta onestamente, è un’arma a doppio taglio. A far precipitare il 737 MAX non è stata una burocrazia prepotente che soffocava l’innovazione, ma l’autocertificazione, una FAA svuotata che aveva appaltato il proprio giudizio proprio all’azienda che esisteva per controllare, e nessuno che guardi 346 tombe conclude che la cura sia meno regole di sicurezza. L’investitore di venture capital Steve Blank ha formulato una versione di questo argomento in risposta diretta a Gurley: alcuni mercati sono regolamentati perché le loro modalità di fallimento sono aerei che cadono dal cielo, banche che crollano in un fine settimana e medicinali che uccidono i pazienti che dovevano salvare. Chi è tentato di credere che l’assenza di un arbitro produca una partita equa dovrebbe rivedere il 2008, quando i veri regolatori dei titoli ipotecari erano le agenzie di rating pagate dalle stesse banche i cui prodotti valutavano (cattura nella sua forma più pura, interamente privatizzata, senza bisogno di alcun governo), e la partita che ne risultò polverizzò nove milioni di posti di lavoro americani.
La mia posizione ha tre parti. La prima è che Stigler aveva semplicemente ragione: la cattura è l’esito predefinito, non l’eccezione, e quindi ogni proposta normativa andrebbe letta tenendo a mente un’unica domanda chiarificatrice: chi si è presentato a scrivere questa norma, e quanto costerebbe ai loro concorrenti? Quando gli operatori storici fanno lobbying a favore della regolamentazione del proprio settore, come hanno fatto le telecom per le restrizioni sulla banda larga, Mylan per gli obblighi sull’EpiPen e ora i laboratori di IA per le licenze, quella è costruzione di fossati, e andrebbe chiamata per nome in pubblico. La seconda idea è che la cura non sia zero regolamentazione ma una regolamentazione resistente alla cattura, che è una vera disciplina con veri principi di progettazione: regole semplici invece di labirinti di cinquecento pagine, perché la complessità è un’imposta regressiva che solo gli operatori storici possono permettersi di pagare; clausole di scadenza automatica, in modo che ogni regola debba periodicamente giustificare di nuovo la propria esistenza alla luce del sole invece di persistere per inerzia; veri periodi di raffreddamento per chi passa dalla porta girevole; regolamentazione dei risultati (questo dispositivo non deve guastarsi, questo test deve rilevare il virus) anziché dei processi che sanciscono il modo di fare le cose dell’operatore storico; e la massiccia trasparenza che lo stesso Gurley prescrive, perché il lobbying avvenga agli atti invece che a cena. La terza idea è il metro che rende utilizzabili le prime due: la concorrenza è il miglior regolatore che l’umanità abbia mai scoperto, e ogni regola andrebbe valutata in base a se protegge la concorrenza o protegge i concorrenti. Le due espressioni suonano quasi uguali. Sono opposte, e l’intero ragionamento vive nello scarto che le separa.
Ciò che più mi ossessiona della cattura è il registro che nessuno può controllare: il cimitero delle cose che non sono mai esistite. La banda larga municipale mai costruita. L’autoiniettore generico mai approvato. La startup mai fondata perché il solo budget per la conformità normativa superava il round seed, i cui fondatori hanno preso invece un posto presso l’operatore storico e il cui prodotto non sapremo mai di esserci persi. L’economista francese dell’Ottocento Frédéric Bastiat lo chiamava ciò che non si vede, ed è proprio il fatto che non si veda a rendere la cattura così durevole sul piano politico: una vittima visibile finisce al telegiornale della sera, ma una vittima invisibile non può nemmeno sapere di essere stata derubata, figurarsi organizzarsi. Le 2.851 miglia di distanza della Silicon Valley da Washington le hanno regalato cinquant’anni di innovazione senza chiedere permesso, e quell’era è finita; la distanza ora è zero, i laboratori di IA hanno uffici sulla K Street, e le sale delle audizioni sono piene fino all’ultimo posto in piedi. Se i prossimi cinquant’anni somiglieranno a internet o all’informatica sanitaria dipenderà dalla capacità dei lettori comuni (elettori, fondatori, persone ferme nelle corsie delle farmacie) di imparare a distinguere una regola che protegge le persone da una regola che protegge gli operatori storici travestendosi da tale. Il segnale, per fortuna, di solito è semplice: guarda chi applaude.
Note
- Bill Gurley, «2,851 Miles» (All-In Summit); trascrizione e slide.
- George Stigler, «The Theory of Economic Regulation» (1971).
- Gabriel Kolko, Railroads and Regulation (1965).
- Ernesto Dal Bó, «Regulatory Capture: A Review», Oxford Review of Economic Policy (2006).
- Fortune: l’avvertimento di Gurley sull’IA.
- Claims Journal sulla FAA che restituisce a Boeing l’autorità di certificazione.
- Studio di AI & Society sulla cattura nelle politiche per l’IA.
- La replica di Steve Blank a Gurley.
- Dati dei grafici: CPI del BLS (sul modello del «grafico del secolo» di Mark Perry), prezzi di listino di Mylan come riportati nella testimonianza al Congresso del 2016 e cifre citate nell’intervento di Gurley.