2,851
داور پیراهن تیم میزبان را به تن دارد
دربارهی تسخیر نهاد ناظر: چگونه نظارتشوندهها صاحب ناظرشان میشوند، و چرا هوش مصنوعی آزمون بعدی است.
№ 014اکتبر 202611 دقیقه مطالعهPedrum Shokouhi

در سپتامبر 2023، در یک نشست در لسآنجلس، سرمایهگذار خطرپذیری که قدش از دو متر بیشتر بود، به نام Bill Gurley، روی صحنه رفت و یک عدد را روی صفحهی پشت سرش گذاشت: 2,851. او توضیح داد این تعداد مایلهای میان سیلیکونولی و واشینگتن دیسی است، و به روایت او دستکمگرفتهشدهترین دلیل اصلاً وجود داشتن صنعت فناوری آمریکا هم هست. Gurley بیست و پنج سال در Benchmark صرف حمایت از شرکتهایی مثل Uber، Grubhub و Zillow کرده بود (کسبوکارهایی که با تمام سرعت به کمیسیونهای تاکسی، لابی رستورانها و انجمنهای مشاوران املاک خوردند)، و به نتیجهای رسیده بود که بیشتر سرمایهگذارها در خلوت باور دارند اما کمتر پای میکروفون میگویند: بزرگترین موتور ثروتآفرینی تاریخ بشر نه بهخاطر نزدیکی به قدرت که بهخاطر فاصله از آن ساخته شد. صنعت نرمافزار پنجاه سال نوآوری بیاجازه داشت دقیقاً چون هیچکس در واشینگتن حواسش به آن نبود، و حالا که همه در واشینگتن حواسشان هست، Gurley میخواست توضیح دهد بعدش چه میشود. سخنرانی او تمام استدلال را در یک شعار کوتاه فشرده میکند، مقررات دوست بازیگر مستقر است، و من از آن زمان مدام در ذهنم زیرورویش کردهام. فکر میکنم حدود هشتاد درصد حق با اوست، و اختلافنظر در بیست درصد آخر، مهمترین بخش ماجرا از آب درمیآید.
اغوای آهسته
George Stigler
1971این پدیده نامی دارد، و تقریباً هرگز شبیه فساد نیست. تسخیر نهاد ناظر وقتی رخ میدهد که نهادی که برای مهار یک صنعت ساخته شده، کمکم و اغلب صادقانه، به جای آن به خدمت همان صنعت درمیآید، و سازوکارش بیش از آنکه شبیه رشوه باشد شبیه گرانش است. ببینید واقعاً چگونه پیش میرود. نهاد تازهتأسیس به تخصص نیاز دارد، و تنها کسانی که صنعتی پیچیده را واقعاً میفهمند آدمهاییاند که در آن کار میکنند، پس نهاد آنها را استخدام میکند، با آنها مشورت میکند، و پیشفرضهایشان را همراه با دانششان میپذیرد. شرکتهای تحت نظارت در هر جلسهی استماع حاضر میشوند، دربارهی هر قاعدهی پیشنهادی نظر میدهند و هزینهی هر پژوهشی را میپردازند، چون برای آنها یک جمله از متن مقررات شاید میلیاردها ارزش داشته باشد؛ مردم، که سهمشان پراکنده است (چند دلار برای هر نفر، نوآوریای که هیچکس نمیداند از دستش داده)، اصلاً حاضر نمیشوند. مسیرهای شغلی از میان یک در گردان جریان مییابد تا اینکه ناظر امروز همان مدیر صنعت دیروز میشود و، مهمتر، مدیر صنعت فردا. هیچیک از گامهای این فرایند به حتی یک بازیگر نادرست نیاز ندارد. و با این حال، گام به گام و به شکلی معقول، نهاد جهان را از چشم بازیگران مستقر میبیند، تا آنجا که قواعدی که مینویسد کمتر شبیه حصاری برای محافظت از مردم و بیشتر شبیه خندقی برای محافظت از قلعه به نظر میرسد. George Stigler، اقتصاددان، همهی اینها را در مقالهای از 1971 با عنوان «The Theory of Economic Regulation» صورتبندی کرد، کاری که در برنده شدنش در نوبل نقش داشت، و نتیجهگیریاش شفافیت سرد مردی را داشت که دیگر شگفتزده نمیشد: بهطور قاعده، مقررات را صنعت به دست میآورد و عمدتاً به نفع آن طراحی و اجرا میشود. نه در بدترین موارد. بهطور قاعده.
در 1889 هم همین را میکشیدند
آنچه بیش از همه مرا دربارهی نظریهی تسخیر قانع میکند قدمت این الگوست. خطایی که در طول قرنها تکرار شود، ساختار است. در ژانویهی 1889 مجلهی طنز Puck کاریکاتوری از Joseph Keppler منتشر کرد که دانشآموزان تاریخ آمریکا هنوز هم با آن روبهرو میشوند: تالار سنای ایالات متحده که ردیفی از چهرههای بادکرده به شکل کیسههای پول (تراست فولاد، تراست مس، تراست شکر، تراست Standard Oil) آن را کوچک کردهاند و بر جلسه سایه انداختهاند، زیر تابلویی که میگوید «این سنای انحصارگران است، به دست انحصارگران و برای انحصارگران.» در گوشهی بالا، Keppler جزئیاتی افزود که تصویر را جاودانه میکند: «ورودی مردم»، که با چفت و بست بسته شده بود.


دو سال پیش از انتشار آن کاریکاتور، کنگره نخستین نهاد ناظر فدرال آمریکا، کمیسیون تجارت بینایالتی، را صراحتاً برای مهار غولهای راهآهن ساخته بود، و آنچه بعد رخ داد مطالعهی موردی بنیادین تسخیر است. چند سال بعد، Richard Olney، وکیل شرکتیای که عمری برای راهآهنها وکالت کرده بود پیش از آنکه دادستان کل ایالات متحده شود، نامهای از رئیس یک شرکت راهآهن گرفت که میپرسید آیا کمیسیون باید منحل شود. پاسخ Olney یکی از بیصداترین اسناد محکومکنندهی تاریخ اقتصاد آمریکاست. منحلش نکنید، توصیه کرد؛ کمیسیون در واقع سپری مفید بود، چون همین وجودش خواست عمومی برای نظارت را راضی میکرد در حالی که نظارتش «تقریباً کاملاً صوری» بود، و هرچه پیرتر میشد بیشتر «نگاه تجاری و راهآهنی به امور» را میگرفت. عاقلانهترین راه، به نوشتهی او، این بود: «نه برای نابود کردن کمیسیون، بلکه برای بهرهبرداری از آن». مورخ Gabriel Kolko بعدها استدلال کرد که این انحرافی از هدف کمیسیون نبود بلکه به کارکرد آن نزدیکتر بود: وحشت واقعی راهآهنها دولت نبود بلکه یکدیگر بودند، و تعیینکنندهی نرخ فدرال تنها چیزی را داد که رقابت هرگز نمیداد: ثبات. به بیان دیگر، داور تقریباً از سوت آغاز بازی پیراهن تیم میزبان را پوشیده بود.
و اگر در تاریخ به عقب راه بروید، سایه هرگز عوض نمیشود: اصناف قرون وسطا که شوراهای شهر را قانع کردند اشتغال به یک حرفه بدون عضویت را ممنوع کنند، کنترل کیفیت در نظر و کنترل رقیب در عمل؛ شرکت هند شرقی بریتانیا، که بیشتر از آنکه رقبایش را در تجارت شکست دهد، آنها را در لابیگری شکست داد و انحصاری را که تاج اعطا کرده بود دو قرن و نیم در دست داشت؛ و فرزند مستقیم آنها، صدور مجوز شغلی مدرن، که طبق آن چند ایالت آمریکا در زمانهای مختلف برای بافتن مو یا گلآرایی مجوز دولتی خواستهاند، الزاماتی که موبافان و گلفروشان مستقر از آنها دفاع کردهاند، نه هیچ قربانی ثبتشدهی دستهگلی بیمجوز.
گالری امروزی
قانون مخابرات
1996اگر الگو باستانی است، مدارکش امروزیاند، و سخنرانی Gurley آنها را با صبر یک دادستان گرد میآورد. از قانونی شروع کنید که صراحتاً بهعنوان نقطهی عطف طرفدار رقابت نسل خودش فروخته شد: قانون مخابرات 1996، پانصد صفحه متن با دقت مذاکرهشده که قول میداد بازار تلفن و کابل را به روی هزار رقیب گرسنه باز کند. وقتی لایحه تصویب شد، چهار ارائهدهندهی بزرگ مخابرات حدود 48 درصد بازار آمریکا را در دست داشتند. پنج سال بعد 85 درصد را. هیچکس لازم نبود رقابت را صریحاً ممنوع کند؛ خود هزارتو خندق بود، چون قانونی پانصد صفحهای یارانهای است که به هر که بتواند بیشترین وکیل را بگیرد پرداخت میشود، و بازیگران مستقر همه را میتوانستند بگیرند.
قانون «طرفدار رقابت» که بازار را متمرکز کرد
سهم بازار ترکیبی چهار ارائهدهندهی بزرگ مخابرات در آمریکا، پیش و پس از قانون مخابرات 1996
Tropos Networks · Mylan
2007همان لابی خیلی زود نشان داد برای رقیبی که از هزارتو در رفته چه پیش میآید. استارتآپی به نام Tropos Networks روترهای Wi-Fi مش ساخته بود که به یک شهر اجازه میداد خودش را با اینترنت پرسرعت شهری ارزان یا رایگان بپوشاند، و برای لحظهای در اواسط دههی 2000 به نظر میرسید دسترسی به اینترنت شاید چیزی شود که شهر همانطور فراهم میکند که چراغ خیابان فراهم میکند. واکنش صنعت مخابرات آموزنده بود چون نه ساختن محصولی بهتر در آن بود و نه کاستن از قیمتی: لابیگرهایش به مجالس ایالتی رفتند و اینترنت شهری را در حدود بیست ایالت ممنوع یا زمینگیر کردند، و بازار Tropos با قانون تبخیر شد. بعد EpiPen را در نظر بگیرید، جایی که سازوکار روی رسید داروخانه پیدا میشود. پس از آنکه Mylan حقوق تزریقکنندهی خودکار را در 2007 خرید (ابزاری که فناوری و داروی پشتش هر دو چند دهه قدمت داشتند)، قیمت فهرست یک بستهی دوتایی از حدود صد دلار به بیش از ششصد دلار رسید، و میتوانست برسد چون رقبای بالقوه مدام در مسیر پرمانع تأیید FDA گیر میکردند، در حالی که لابی Mylan EpiPen را با زور قانون به مدارس میبرد. بازاری که ناظری دم در ایستاده بازاری است که در آن بازیگر مستقر قیمت داروی آلرژی فرزند شما را تعیین میکند، مثل عوارضگیر مالک تنها پل.
EpiPen: همان ابزار، همان دهه، شش برابر قیمت
قیمت فهرست بستهی دوتایی EpiPen در آمریکا پس از آنکه Mylan حقوق آن را خرید، 2007 تا 2016 (دلار آمریکا)
آلمان · FDA
زمستان 2021اگر پاکترین آزمایشی را میخواهید که این حوزه تاکنون به وجود آورده، همهگیری آن را فراهم کرد، چون برای یک سال عجیب یک محصول کالایی یکسان در دو سوی اقیانوس اطلس تحت دو رژیم مقرراتی متفاوت قرار داشت. مرجع سلامت آلمان حدود 120 تولیدکنندهی تست سریع آنتیژن را ارزیابی کرد، 96 تای آنها را تأیید کرد و گذاشت برای جا در قفسهها بجنگند؛ تا زمستان 2021 یک آلمانی میتوانست در سوپرمارکت هر تست را به کمتر از یک یورو بخرد. FDA در همان بازه تعداد انگشتشماری را تأیید کرد، و یک آمریکایی ایستاده در CVS برای جعبهای دوتایی بیست و چهار دلار میداد، در میانهی وضعیت اضطراری سلامت عمومی، برای تکه کاغذی در جعبهای پلاستیکی. دقیقاً کسی این نتیجه را طراحی نکرد. اما هیچکس که از آن سود میبرد هم شکایت نکرد، و تولیدکنندههایی که درون دیوارهای FDA بودند هر انگیزهای داشتند تا سختگیری همان مسیر پرمانعی را بستایند که رقبایشان را بیرون نگه میداشت.
یک تست، دو ناظر
قیمت خردهفروشی تقریبی هر تست سریع آنتیژن، زمستان 2021-22 (معادل دلار آمریکا)
قانون HITECH، 2009
Judith Faulkner, Epic Systemsظریفترین نمونهی این گالری بزرگترینش هم هست، چون به نرمافزاری مربوط است که در لایهی زیرین خود پزشکی آمریکا اجرا میشود. وقتی قانون HITECH در 2009 تصویب شد، میلیاردها دلار پرداخت تشویقی برای پزشکانی کنار گذاشت که پروندهی الکترونیک سلامت به کار میگرفتند، به شرط آنکه نرمافزاری که میخرند «گواهیشده» باشد، با آستانههای گواهیای که اتفاقاً بهخوبی با چیزی که بزرگترین فروشندهی مستقر، Epic Systems، از قبل میفروخت جور درمیآمد. بنیانگذار Epic، Judith Faulkner، عضو کمیتهی سیاستگذاری فدرال فناوری اطلاعات سلامت بود که به دولت نویسندهی آن قواعد مشاوره میداد. نه رسواییای بود، نه کیفرخواستی، نه چیزی به ابتذال رشوه؛ بازاری بود که در آن دولت به مشتریها پول میداد تا دستهی محصول بازیگر مستقر را بخرند، گواهیشده بر اساس مشخصات همان بازیگر، و پانزده سال بعد نرمافزار مراقبت سلامت منفورترین و کمتعاملترین گوشهی فناوری آمریکا باقی مانده است. اگر کاملاً دور شوید، میبینید بهای انباشتهی این الگو در سراسر اقتصاد نوشته شده است. بیست و پنج سال دادهی قیمت مصرفکننده را بر اساس بخش مرتب کنید، همانطور که اقتصاددان Mark Perry در نموداری مشهور کرد، و نمودار بهروشنی به دو نیم میشود: تقریباً هر چه بهشدت ارزانتر شد (تلویزیون، نرمافزار، اسباببازی، خدمات تلفن) در بخش بهشدت رقابتی و کممقررات اقتصاد جا دارد، در حالی که تقریباً هر چه از خود تورم هم جلو زد (خدمات بیمارستانی، شهریهی دانشگاه، مراقبت پزشکی) در بخشی جا دارد که بازیگران مستقر در نوشتن قواعد دست دارند.
جایی که قیمتها منفجر شدند و جایی که فرو ریختند
تغییر قیمتهای مصرفکننده در آمریکا به تفکیک دسته، 1997 تا 2023

Alaska Airlines
ژانویه 2024و مبادا همهی اینها شبیه تاریخ به نظر برسد، این الگو همین حالا روی دو تا از بزرگترین صحنههای اقتصاد در جریان است. در هوانوردی، پس از آنکه دو سقوط 737 MAX جان 346 نفر را گرفت و آشکار کرد FAA بخش بزرگی از صدور گواهی ایمنی Boeing را به خود Boeing سپرده است، و پس از آنکه در ژانویهی 2024 درپوش در از بدنهی جت Alaska Airlines در ارتفاع شانزده هزار فوتی کنده شد، این نهاد سرانجام سختگیری کرد، فقط برای اینکه تا 2025 و 2026 شروع کند به پس دادن اختیار صدور گواهی، و شرکت و ناظرش اکنون وظیفهی امضای نهایی را هفتهبههفته میان خود جابهجا میکنند، مثل همکارانی که یک شیفت را تقسیم کردهاند. و در هوش مصنوعی، تازهترین و ثروتمندترین میدان از همه، پژوهشگران همین حالا نخستین حرکات رقص تسخیر را مستند میکنند: بلندترین صداهایی که خواهان رژیمهای مجوزدهی به هوش مصنوعیاند، عجیب است که، به همان معدود آزمایشگاههای مستقری تعلق دارند که اولینها از هر دروازهی مجوزدهی عبور میکردند، و رقبای آیندهشان نه. Gurley این یکی را از روی صحنه پیشبینی کرد، و برای همین است که اینقدر سرسختانه از مدلهای متنباز دفاع میکند: متنباز تنها شکلی از رقابت است که بهسادگی نمیتوان با مقررات از میدان خارجش کرد، چون شرکتی نیست که بشود از بازار منعش کرد، فقط ایدهای است که پیشتر در جهان رها شده.
جایی که راهم را از این شعار جدا میکنم
Steve Blank
مؤسسههای رتبهبندی اعتباری، 2008میخواستم این مقاله را با موافقت کامل با Gurley تمام کنم. پروندهی Boeing نگذاشت. من از اینجا پیاده میشوم: اگر «مقررات دوست بازیگر مستقر است» به «پس همهچیز را مقرراتزدایی کنید» سفت شود، از تسخیر نجات نیافتهاید؛ گروه ذینفع دیگری شما را تسخیر کرده است، همان که اتفاقاً در همایشهای سرمایهگذاری میکروفون را در دست دارد. ماجرای Boeing، اگر صادقانه خوانده شود، دو لبه دارد. 737 MAX را بوروکراسی مستبدی که نوآوری را خفه میکند ساقط نکرد؛ خودگواهیدهی ساقطش کرد، نهاد توخالیشدهی FAA که قضاوتش را به همان شرکتی سپرده بود که برای نظارت بر آن ساخته شده بود، و کسی که 346 گور را از نظر میگذراند به این نتیجه نمیرسد که درمان قواعد ایمنی کمتر است. سرمایهگذار خطرپذیر Steve Blank روایتی از همین استدلال را در پاسخ مستقیم به Gurley مطرح کرد: بعضی بازارها مقررات دارند چون شکل شکستشان هواپیماهایی است که از آسمان میافتند، بانکهایی که در یک آخر هفته فرو میپاشند، و داروهایی که بیمارانی را میکشند که قرار بود نجاتشان دهند. هر که وسوسه شده باور کند نبود داور بازی عادلانه میسازد باید به 2008 برگردد، وقتی ناظران مؤثر اوراق رهنی مؤسسههای رتبهبندی اعتباری بودند که همان بانکهایی پولشان را میدادند که محصولاتشان را رتبه میدادند (تسخیر در نابترین شکل کاملاً خصوصیشدهاش، بینیاز از هیچ دولتی)، و بازی حاصل نه میلیون شغل آمریکایی را بخار کرد.
موضع من سه بخش دارد. نخست اینکه Stigler صرفاً درست میگفت: تسخیر نتیجهی پیشفرض است، نه استثنا، و هر پیشنهاد مقرراتی را باید با یک پرسش روشنگر خواند: چه کسی برای نوشتن این حاضر شد، و این برای رقبایش چه هزینهای دارد؟ وقتی بازیگران مستقر برای مقررات صنعت خودشان لابی میکنند، همانطور که شرکتهای مخابراتی برای محدودیتهای اینترنت پرسرعت لابی کردند، Mylan برای الزامهای EpiPen لابی کرد و آزمایشگاههای هوش مصنوعی اکنون برای مجوزدهی لابی میکنند، این ساختن خندق است، و باید علناً به نامش خواند. ایدهی دوم این است که درمان نه صفر مقررات که مقررات مقاوم در برابر تسخیر است، که انضباطی واقعی با اصول طراحی واقعی است: قواعد ساده به جای هزارتوهای پانصد صفحهای، چون پیچیدگی مالیاتی نزولی است که فقط بازیگران مستقر میتوانند بپردازند؛ بندهای انقضا، تا هر قاعدهای بهطور دورهای وجودش را در روشنایی دوباره توجیه کند نه اینکه با اینرسی دوام بیاورد؛ دورههای انتظار واقعی بر سر در گردان؛ مقرراتگذاری بر پیامدها (این دستگاه نباید خراب شود، این تست باید ویروس را تشخیص دهد) به جای فرایندهایی که شیوهی کار بازیگر مستقر را تثبیت میکنند؛ و شفافیت گستردهای که خود Gurley تجویز میکند، تا لابیگری روی کاغذ و علنی انجام شود نه سر شام. ایدهی سوم معیاری است که دو ایدهی نخست را قابل استفاده میکند: رقابت بهترین ناظری است که بشر تاکنون کشف کرده، و هر قاعده را باید با این سنجید که از رقابت محافظت میکند یا از رقبا. این دو عبارت تقریباً یکسان به گوش میرسند. برعکس هماند، و کل استدلال در فاصلهی میان آنها زندگی میکند.

آنچه بیش از همه دربارهی تسخیر آزارم میدهد دفتر حسابی است که هیچکس نمیتواند حسابرسیاش کند: گورستان چیزهایی که هرگز وجود نداشتند. اینترنت پرسرعت شهری که هرگز ساخته نشد. تزریقکنندهی ژنریکی که هرگز تأیید نشد. استارتآپی که هرگز بنیان گذاشته نشد چون بودجهی انطباق بهتنهایی از دور بذر بیشتر بود، که بنیانگذارانش به جایش در بازیگر مستقر شغل گرفتند و محصولش را هرگز نخواهیم دانست که از دست دادهایم. اقتصاددان فرانسوی قرن نوزدهم Frédéric Bastiat این را ناپیدا مینامید، و همین ناپیدایی است که تسخیر را از نظر سیاسی اینقدر ماندگار میکند: قربانی دیدنی به اخبار شب میرسد، اما تلفات نامرئی حتی نمیداند که غارت شده، چه رسد به اینکه سازماندهی کند. 2,851 مایل فاصلهی سیلیکونولی از واشینگتن پنجاه سال نوآوری بیاجازه برایش خرید، و آن دوران تمام شده است؛ فاصله اکنون صفر است، آزمایشگاههای هوش مصنوعی دفتر در خیابان K دارند و جلسههای استماع جای سوزنانداختن ندارند. اینکه پنجاه سال آینده شبیه اینترنت باشد یا شبیه فناوری اطلاعات سلامت به این بستگی دارد که خوانندگان عادی (رأیدهندگان، بنیانگذاران، آدمهایی که در راهروی داروخانه ایستادهاند) یاد بگیرند تفاوت قاعدهای را که از مردم محافظت میکند با قاعدهای که از بازیگران مستقر محافظت میکند و لباس اولی را پوشیده تشخیص دهند. نشانهاش، خوشبختانه، معمولاً ساده است: ببینید چه کسی هورا میکشد.
یادداشتها
- Bill Gurley، «2,851 Miles» (All-In Summit)؛ متن و اسلایدها.
- George Stigler، «The Theory of Economic Regulation» (1971).
- Gabriel Kolko، Railroads and Regulation (1965).
- Ernesto Dal Bó، «Regulatory Capture: A Review»، Oxford Review of Economic Policy (2006).
- Fortune دربارهی هشدار Gurley در باب هوش مصنوعی.
- Claims Journal دربارهی بازگرداندن اختیار صدور گواهی Boeing به آن توسط FAA.
- پژوهش AI & Society دربارهی تسخیر در سیاستگذاری هوش مصنوعی.
- پاسخ Steve Blank به Gurley.
- دادههای نمودار: BLS CPI (بهپیروی از «نمودار قرن» Mark Perry)، قیمتهای فهرست Mylan بر اساس گزارش شهادت کنگره در 2016، و ارقامی که در سخنرانی Gurley آمده است.