2851
Судья в форме хозяев поля
О регуляторном захвате: как те, кого регулируют, начинают владеть регулятором, и почему следующим испытанием станет искусственный интеллект.
№ 014Октябрь 202611 мин чтенияPedrum Shokouhi
В сентябре 2023 года на саммите в Лос-Анджелесе венчурный инвестор ростом в шесть футов девять дюймов по имени Билл Гёрли вышел на сцену и вывел на экран у себя за спиной единственное число: 2851. Это, объяснил он, число миль между Кремниевой долиной и Вашингтоном, и это же, по его словам, самая недооценённая причина того, что американская технологическая отрасль вообще существует. Гёрли двадцать пять лет проработал в Benchmark, поддерживая такие компании, как Uber, Grubhub и Zillow (бизнесы, которые на полной скорости врезались в городские комиссии по такси, ресторанные лобби и ассоциации риелторов), и пришёл к выводу, который большинство инвесторов разделяет про себя, но редко произносит в микрофон: величайший в истории человечества двигатель создания богатства был построен не благодаря близости к власти, а благодаря дистанции от неё. Программная индустрия получила пятьдесят лет инноваций без разрешений именно потому, что в Вашингтоне никто не обращал внимания, а теперь, когда внимание обращают все, Гёрли захотел объяснить, что будет дальше. Его выступление сжимает весь аргумент до наклейки на бампер, регулирование – друг действующего игрока, и с тех пор я кручу её в голове. Мне кажется, он прав примерно на восемьдесят процентов, а разногласие в оставшихся двадцати процентах оказывается самым важным.
Медленное соблазнение
Джордж Стиглер
1971У этого явления есть название, и оно почти никогда не похоже на коррупцию. Регуляторный захват – это ситуация, когда ведомство, созданное, чтобы надзирать за отраслью, постепенно и нередко искренне начинает ей служить, и по механизму это скорее гравитация, чем взятка. Посмотрим, как это происходит на деле. Новому ведомству нужна экспертиза, а по-настоящему понимают сложную отрасль только те, кто в ней работает, поэтому ведомство нанимает их, консультируется с ними и вместе со знаниями перенимает их допущения. Регулируемые компании приходят на каждые слушания, комментируют каждое предлагаемое правило и финансируют каждое исследование, потому что для них одна фраза в тексте регулирования может стоить миллиарды; общество, чья заинтересованность размыта (несколько долларов на человека, инновация, о нехватке которой никто не подозревает), не приходит вовсе. Карьеры начинают перетекать туда и обратно через вращающуюся дверь, пока сегодняшний регулятор не окажется вчерашним руководителем отрасли и, что важнее, завтрашним. Для каждого отдельного шага в этом процессе не нужен ни один нечестный участник. И всё же, разумный шаг за разумным шагом, ведомство начинает видеть мир глазами действующих игроков, пока написанные им правила не станут похожи не на ограду, защищающую общество, а на ров, защищающий замок. Экономист Джордж Стиглер формализовал всё это в статье 1971 года «Теория экономического регулирования», работе, которая помогла ему получить Нобелевскую премию, и его вывод обладал холодной ясностью человека, давно переставшего удивляться: как правило, регулирование приобретается отраслью и разрабатывается и осуществляется прежде всего в её интересах. Не в худших случаях. Как правило.
Это рисовали ещё в 1889 году
Больше всего меня в теории захвата убеждает возраст этой закономерности. Ошибка, повторяющаяся веками, – это структура. В январе 1889 года сатирический журнал Puck опубликовал карикатуру Джозефа Кеплера, с которой американские студенты, изучающие историю, знакомятся и сегодня: зал Сената США, карликовый на фоне ряда раздутых фигур в форме мешков с деньгами (Стальной трест, Медный трест, Сахарный трест, трест Standard Oil), нависающих над заседанием под табличкой «Это Сенат монополистов, избранный монополистами и для монополистов». В верхнем углу Кеплер добавил деталь, которая делает картинку бессмертной: «Вход для народа», запертый на засов.
За два года до выхода этой карикатуры Конгресс создал первое федеральное регулирующее ведомство Америки, Комиссию по торговле между штатами, прямо для того, чтобы обуздать железнодорожных баронов, и то, что произошло потом, – основополагающий пример захвата. Через несколько лет Ричард Олни, корпоративный юрист, всю карьеру представлявший интересы железных дорог, прежде чем стать генеральным прокурором США, получил письмо от президента железнодорожной компании с вопросом, не следует ли упразднить Комиссию. Ответ Олни – один из самых сокрушительных, хотя и негромких, документов в истории американской экономики. Не упразднять, советовал он: Комиссия на самом деле полезный щит, потому что одно её существование удовлетворяет общественное требование надзора, тогда как её надзор «почти целиком номинален», а чем старше она становится, тем больше будет перенимать «деловой и железнодорожный взгляд на вещи». Мудрее всего, писал он, «не уничтожить Комиссию, а использовать её». Историк Габриэль Колко позже доказывал, что это не извращало задачу Комиссии, а скорее и было её функцией: настоящим кошмаром для железных дорог было не государство, а они сами друг для друга, и федеральный орган, устанавливающий тарифы, дал то единственное, чего конкуренция никогда бы не дала: стабильность. Иными словами, судья оказался в форме хозяев поля почти с самого стартового свистка.
А если продолжать идти назад по истории, силуэт не меняется: средневековые гильдии, убедившие городские советы запретить заниматься ремеслом без членства в гильдии, контроль качества в теории и контроль над конкурентами на практике; Британская Ост-Индская компания, которая не столько обошла соперников в торговле, сколько обошла их в лоббировании, удерживая дарованную короной монополию два с половиной века; и их прямой потомок, современное лицензирование профессий, при котором несколько американских штатов в разное время требовали государственного разрешения на то, чтобы заплетать косы или составлять букеты, и эти требования отстаивали действующие мастера по плетению кос и флористы, а не какая-либо зафиксированная жертва нелицензированного букета.
Современная галерея
Закон о телекоммуникациях
1996Закономерность древняя, но улики свежие, и Гёрли собирает их с терпением прокурора. Начнём с закона, который прямо подавали как главную веху своего поколения в пользу конкуренции: Закон о телекоммуникациях 1996 года, пятьсот страниц тщательно согласованного текста, обещавших открыть рынки телефонной и кабельной связи тысяче голодных претендентов. Когда законопроект приняли, четыре крупнейших телеком-оператора контролировали около 48% американского рынка. Пять лет спустя они контролировали 85%. Никому не требовалось прямо запрещать конкуренцию; сам лабиринт и был рвом, ведь закон на пятьсот страниц – это субсидия тому, кто может позволить себе больше всего юристов, а действующие игроки могли позволить себе их всех.
Закон «в пользу конкуренции», который сконцентрировал рынок
Совокупная доля четырёх крупнейших телеком-операторов на рынке США до и после Закона о телекоммуникациях 1996 года
Tropos Networks · Mylan
2007Это же лобби вскоре продемонстрировало, что происходит с претендентом, которому удалось проскользнуть мимо лабиринта. Стартап Tropos Networks создал mesh-роутеры Wi-Fi, позволявшие городу накрыть себя дешёвым или бесплатным муниципальным широкополосным интернетом, и на какое-то мгновение в середине 2000-х казалось, что доступ в интернет может стать тем, что город предоставляет сам, как уличное освещение. Ответ телекоммуникационной отрасли поучителен тем, что не требовал ни улучшения продукта, ни снижения цены: её лоббисты отправились в законодательные собрания штатов и добились запрета или урезания муниципального широкополосного доступа примерно в двадцати штатах, и рынок Tropos испарился по закону. Теперь возьмём EpiPen, где механизм виден прямо в аптечном чеке. После того как Mylan в 2007 году приобрела права на автоинжектор (устройство, чья базовая технология и лекарство были известны десятилетиями), прейскурантная цена упаковки из двух штук выросла примерно со ста долларов до более чем шестисот, и вырасти она могла потому, что потенциальные конкуренты всё время застревали в изнурительной процедуре одобрения FDA, а лоббистские усилия Mylan вталкивали EpiPen в школы силой закона. Рынок, у двери которого стоит регулятор, – это рынок, где действующий игрок назначает цену на лекарство от аллергии вашего ребёнка, как сборщик пошлин, которому принадлежит единственный мост.
EpiPen: то же устройство, то же десятилетие, цена в шесть раз выше
Прейскурантная цена в США упаковки EpiPen из двух штук после приобретения прав компанией Mylan, 2007–2016 (USD)
Германия · FDA
Зима 2021Если вам нужен самый чистый эксперимент, какой когда-либо знала эта область, его предоставила пандемия, потому что целый странный год один и тот же стандартный товар регулировали двумя разными способами по разные стороны Атлантики. Орган здравоохранения Германии оценил около 120 производителей экспресс-тестов на антиген, допустил 96 из них и позволил им бороться за место на полке; к зиме 2021 года немец мог купить тесты в продуктовом магазине дешевле евро за штуку. FDA за тот же период одобрило лишь несколько, и американец в CVS платил двадцать четыре доллара за коробку из двух, во время чрезвычайной ситуации в здравоохранении, за бумажную полоску в пластиковом корпусе. Строго говоря, такой результат никто не проектировал. Но никто из тех, кто на нём зарабатывал, и не жаловался, а у производителей, попавших за стены FDA, были все основания хвалить строгость той самой полосы препятствий, которая держала конкурентов снаружи.
Один тест, два регулятора
Примерная розничная цена одного экспресс-теста на антиген, зима 2021–22 (в пересчёте на доллары США)
Закон HITECH, 2009
Джудит Фолкнер, Epic SystemsСамый тонкий экспонат галереи оказывается и самым большим, потому что он касается программного обеспечения, на котором работает сама американская медицина. Когда в 2009 году был принят закон HITECH, он зарезервировал миллиарды долларов стимулирующих выплат врачам, внедрившим электронные медицинские карты, при условии что купленное ими программное обеспечение «сертифицировано», причём пороги сертификации как раз удачно совпали с тем, что уже продавал крупнейший действующий поставщик, Epic Systems. Основательница Epic Джудит Фолкнер входила в федеральный комитет по политике в области медицинских ИТ, консультировавший администрацию, которая писала эти правила. Не было ни скандала, ни обвинительного заключения, ничего столь вульгарного, как взятка; был рынок, на котором государство платило покупателям, чтобы те покупали категорию продукта действующего игрока, сертифицированную по спецификациям этого игрока, и пятнадцать лет спустя программное обеспечение для здравоохранения остаётся самым ненавистным и наименее совместимым уголком американских технологий. Если окинуть взглядом всю экономику, видна совокупная цена этой закономерности. Рассортируйте двадцать пять лет данных о потребительских ценах по отраслям, как сделал это экономист Марк Перри в своём знаменитом графике, и картина чётко разделится надвое: почти всё, что радикально подешевело (телевизоры, программное обеспечение, игрушки, телефонная связь), живёт в жёстко конкурентной, слабо регулируемой части экономики, тогда как почти всё, что обогнало даже инфляцию (больничные услуги, плата за обучение в колледжах, медицинская помощь), живёт там, где действующие игроки помогают писать правила.
Где цены взлетели, а где рухнули
Изменение потребительских цен в США по категориям, 1997–2023
Alaska Airlines
Январь 2024И пусть всё это не звучит как история: закономерность разворачивается прямо сейчас на двух крупнейших сценах экономики. В авиации после того, как две катастрофы 737 MAX унесли 346 жизней и обнажили тот факт, что FAA передало значительную часть сертификации безопасности Boeing самой Boeing, и после того, как в январе 2024 года на высоте шестнадцать тысяч футов у самолёта Alaska Airlines вылетела заглушка двери, ведомство наконец ужесточило контроль, но лишь затем, чтобы к 2025 и 2026 годам начать возвращать полномочия по сертификации, и теперь компания и её регулятор чередуют обязанности по утверждению неделя за неделей, как коллеги, делящие смену. А в искусственном интеллекте, самой новой и самой богатой арене из всех, исследователи уже документируют раннюю хореографию захвата: громче всех за режимы лицензирования ИИ выступают, как ни странно, те несколько действующих лабораторий, которые первыми прошли бы через любые лицензионные ворота, а вот их будущие конкуренты – нет. Гёрли предвидел это ещё со сцены, поэтому так яростно отстаивает модели с открытым исходным кодом: открытый код – единственная форма конкуренции, которую нелегко отменить регулированием, ведь нет компании, которую можно не допустить на рынок, есть лишь идея, уже вырвавшаяся в мир.
Где я расстаюсь с наклейкой на бампер
Стив Бланк
Рейтинговые агентства, 2008Я хотел закончить это эссе полным согласием с Гёрли. Досье Boeing мне не позволило. Здесь я сойду: если «регулирование – друг действующего игрока» застывает в «значит, дерегулируем всё», вы не избежали захвата; вас захватила другая группа интересов, та, что как раз держит микрофон на инвестиционных конференциях. История Boeing, если читать честно, работает в обе стороны. 737 MAX погубила не деспотичная бюрократия, душащая инновации; её погубила самосертификация, выхолощенное FAA, которое отдало собственное суждение на аутсорсинг той самой компании, которую обязано было контролировать, и никто, глядя на 346 могил, не заключит, что лекарство – меньше правил безопасности. Венчурный инвестор Стив Бланк выдвинул версию этого аргумента в прямом ответе Гёрли: некоторые рынки регулируют потому, что их типичные сбои – это самолёты, падающие с неба, банки, рушащиеся за выходные, и лекарства, убивающие пациентов, которых должны были спасти. Любому, кто склонен верить, что отсутствие судьи порождает честную игру, стоит вернуться к 2008 году, когда фактическими регуляторами ипотечных ценных бумаг были рейтинговые агентства, которым платили те самые банки, чьи продукты они оценивали (захват в чистейшей, полностью приватизированной форме, государство не требуется), а полученная в результате игра уничтожила девять миллионов американских рабочих мест.
Моя позиция состоит из трёх частей. Первая: Стиглер был просто прав. Захват – исход по умолчанию, а не исключение, и поэтому любое регуляторное предложение нужно читать, держа в голове один проясняющий вопрос: кто пришёл это писать и чего это будет стоить его конкурентам? Когда действующие игроки сами выступают за регулирование собственной отрасли, как телекомы лоббировали ограничения на широкополосный доступ, Mylan – обязательные EpiPen, а лаборатории ИИ сегодня – лицензирование, это строительство рва, и об этом следует говорить публично. Вторая идея: лекарство – не нулевое регулирование, а регулирование, устойчивое к захвату, и это настоящая дисциплина с настоящими принципами проектирования: простые правила вместо лабиринтов на пятьсот страниц, потому что сложность – регрессивный налог, который по карману только действующим игрокам; положения об истечении срока действия, чтобы каждое правило периодически заново оправдывало своё существование при свете дня, а не держалось по инерции; настоящие периоды охлаждения для вращающейся двери; регулирование результатов (это устройство не должно отказывать, этот тест должен обнаруживать вирус), а не процессов, увековечивающих способ работы действующего игрока; и та масштабная прозрачность, которую предписывает сам Гёрли, чтобы лоббирование шло открыто, а не за ужином. Третья идея – мерка, которая делает две первые применимыми: конкуренция – лучший регулятор, какой когда-либо открыло человечество, и каждое правило стоит оценивать по тому, защищает оно конкуренцию или конкурентов. Эти две формулировки звучат почти одинаково. Они противоположны, и весь аргумент живёт в зазоре между ними.
Больше всего меня в захвате преследует бухгалтерская книга, которую никто не может проверить: кладбище того, чего никогда не существовало. Муниципальный широкополосный доступ, который так и не построили. Дженерик-инжектор, который так и не одобрили. Стартап, который так и не основали, потому что один бюджет на комплаенс превышал посевной раунд; его основатели вместо этого пошли работать к действующему игроку, а мы никогда не узнаем, что нам не хватает их продукта. Французский экономист XIX века Фредерик Бастиа называл это невидимым, и именно невидимость делает захват политически таким живучим: видимая жертва попадает в вечерние новости, но невидимая не может даже узнать, что её ограбили, не говоря о том, чтобы организоваться. 2851 миля, отделявшая Кремниевую долину от Вашингтона, подарила ей пятьдесят лет инноваций без разрешений, и эта эпоха закончилась; расстояние теперь равно нулю, у лабораторий ИИ есть офисы на К-стрит, а в залах слушаний яблоку негде упасть. Будут ли следующие пятьдесят лет похожи на интернет или на медицинские ИТ, зависит от того, научатся ли обычные читатели (избиратели, основатели, люди, стоящие в аптечных проходах) отличать правило, которое защищает людей, от правила, которое защищает действующих игроков, но рядится под первое. Отличить их, к счастью, обычно просто: смотрите, кто аплодирует.
Заметки
- Билл Гёрли, «2,851 Miles» (All-In Summit); стенограмма и слайды.
- Джордж Стиглер, «Теория экономического регулирования» (1971).
- Габриэль Колко, Railroads and Regulation (1965).
- Ernesto Dal Bó, «Regulatory Capture: A Review», Oxford Review of Economic Policy (2006).
- Fortune о предупреждении Гёрли об ИИ.
- Claims Journal о том, как FAA возвращает Boeing полномочия по сертификации.
- Исследование в AI & Society о захвате в политике в области ИИ.
- Возражение Стива Бланка Гёрли.
- Данные для графиков: BLS CPI (по мотивам «графика века» Марка Перри), прейскурантные цены Mylan, как они приведены в показаниях перед Конгрессом в 2016 году, и цифры, приведённые в выступлении Гёрли.