2,851
El árbitro lleva la camiseta del equipo local
Sobre la captura regulatoria: cómo los regulados terminan adueñándose del regulador, y por qué la inteligencia artificial es la siguiente prueba.
N.º 014Octubre de 202611 min de lecturaPedrum Shokouhi
En septiembre de 2023, en una cumbre en Los Ángeles, un capitalista de riesgo de más de dos metros llamado Bill Gurley subió a un escenario y puso una sola cifra en la pantalla a su espalda: 2,851. Era, explicó, el número de millas que hay entre Silicon Valley y Washington, D.C., y era también, según él, la razón más infravalorada de que exista siquiera la industria tecnológica estadounidense. Gurley había pasado veinticinco años en Benchmark respaldando a empresas como Uber, Grubhub y Zillow (negocios que chocaron de frente con las comisiones de taxis, los lobbies de restaurantes y las asociaciones de agentes inmobiliarios), y había llegado a una conclusión que la mayoría de los inversores comparte en privado pero rara vez dice ante un micrófono: el mayor motor de creación de riqueza de la historia humana no se construyó gracias a la cercanía con el poder, sino a la distancia respecto de él. La industria del software tuvo cincuenta años de innovación sin permisos precisamente porque nadie en Washington prestaba atención, y ahora que todo Washington presta atención, Gurley quería explicar qué viene después. Su charla comprime todo el argumento en un eslogan de parachoques, la regulación es amiga de las empresas establecidas, y desde entonces no he dejado de darle vueltas. Creo que tiene razón en un ochenta por ciento, y el desacuerdo sobre el veinte restante resulta ser la parte más importante.
La seducción lenta
George Stigler
1971El fenómeno tiene nombre, y casi nunca parece corrupción. La captura regulatoria es lo que ocurre cuando la agencia creada para vigilar a una industria acaba, poco a poco y a menudo con sinceridad, sirviéndola, y el mecanismo se parece menos al soborno que a la gravedad. Considera cómo se desarrolla en realidad. Una agencia nueva necesita conocimiento experto, y las únicas personas que de verdad entienden una industria compleja son las que trabajan en ella, así que la agencia las contrata, las consulta y absorbe sus supuestos junto con sus conocimientos. Las empresas reguladas se presentan a cada audiencia, comentan cada norma propuesta y financian cada estudio, porque para ellas una sola frase de texto regulatorio puede valer miles de millones; el público, cuyo interés está disperso (unos pocos dólares por persona, una innovación que nadie sabe que se está perdiendo), no se presenta nunca. Las carreras empiezan a circular por una puerta giratoria hasta que el regulador de hoy es el ejecutivo de la industria de ayer y, más importante, el de mañana. Ningún paso individual de este proceso requiere un solo actor deshonesto. Y sin embargo, paso razonable tras paso razonable, la agencia llega a ver el mundo con los ojos de las empresas establecidas, hasta que las reglas que escribe empiezan a parecerse menos a una valla que protege al público y más a un foso que protege el castillo. El economista George Stigler formalizó todo esto en un artículo de 1971 titulado «The Theory of Economic Regulation», un trabajo que contribuyó a que ganara el Nobel, y su conclusión tenía la fría claridad de quien ha dejado de sorprenderse: por regla general, la regulación es adquirida por la industria y es diseñada y operada principalmente en su beneficio. No en los peores casos. Por regla general.
Ya lo dibujaban en 1889
Lo que más me convence de la teoría de la captura es la antigüedad del patrón. Un error que se repite a lo largo de siglos es una estructura. En enero de 1889, la revista satírica Puck publicó una caricatura de Joseph Keppler que los estudiantes estadounidenses de historia todavía encuentran hoy: el recinto del Senado de Estados Unidos empequeñecido por una hilera de figuras hinchadas con forma de sacos de dinero (el Trust del Acero, el Trust del Cobre, el Trust del Azúcar, el Trust de Standard Oil) que se cernían sobre la sesión bajo un letrero que decía «Este es un Senado de los Monopolistas, por los Monopolistas y para los Monopolistas». En la esquina superior, Keppler añadió el detalle que vuelve inmortal la imagen: una «Entrada del Pueblo» atrancada con cerrojo.
Dos años antes de que apareciera esa caricatura, el Congreso había creado la primera agencia reguladora federal de Estados Unidos, la Comisión de Comercio Interestatal, expresamente para frenar a los barones del ferrocarril, y lo que ocurrió después es el caso de estudio fundacional de la captura. A los pocos años, Richard Olney, un abogado corporativo que había pasado su carrera representando a ferrocarriles antes de convertirse en fiscal general de Estados Unidos, recibió una carta del presidente de una compañía ferroviaria que le preguntaba si convenía abolir la Comisión. La respuesta de Olney es uno de los documentos más demoledores, y más discretos, de la historia económica estadounidense. Que no la aboliera, aconsejó; la Comisión era en realidad un escudo útil, porque su mera existencia satisfacía el clamor público por una supervisión mientras que su vigilancia era «casi enteramente nominal», y cuanto más envejeciera, más adoptaría «el punto de vista de los negocios y del ferrocarril». El camino más sabio, escribió, era «no destruir la Comisión, sino utilizarla». El historiador Gabriel Kolko sostendría más tarde que esto no era una corrupción del propósito de la ICC sino algo más cercano a su función: lo que de verdad aterraba a los ferrocarriles no era el gobierno sino la competencia entre ellos, y un organismo federal que fijara las tarifas entregaba lo único que la competencia jamás daría: estabilidad. El árbitro, en otras palabras, llevaba la camiseta del equipo local casi desde el pitido inicial.
Y si sigues caminando hacia atrás por la historia, la silueta nunca cambia: los gremios medievales que convencieron a los concejos municipales de prohibir el ejercicio de un oficio sin pertenecer a ellos, control de calidad en teoría y control de competidores en la práctica; la Compañía Británica de las Indias Orientales, que no se impuso a sus rivales comerciando mejor, sino cabildeando mejor, y que ostentó un monopolio concedido por la corona durante dos siglos y medio; y su descendiente directo, las licencias profesionales modernas, por las cuales varios estados de Estados Unidos han exigido en distintas épocas un permiso del gobierno para trenzar cabello o hacer arreglos florales, requisitos defendidos por los trenzadores de cabello y los floristas ya establecidos y no por ninguna víctima registrada de un ramo sin licencia.
La galería moderna
La Ley de Telecomunicaciones
1996Si el patrón es antiguo, las pruebas son de hoy, y la charla de Gurley las reúne con la paciencia de un fiscal. Empieza por la ley que se vendió explícitamente como el hito procompetencia de su generación: la Ley de Telecomunicaciones de 1996, quinientas páginas de texto cuidadosamente negociado que prometía abrir los mercados de telefonía y cable a un millar de aspirantes con hambre. Cuando se aprobó el proyecto, los cuatro mayores proveedores de telecomunicaciones controlaban cerca del 48% del mercado estadounidense. Cinco años después controlaban el 85%. Nadie necesitó prohibir la competencia de forma expresa; el propio laberinto era el foso, porque una ley de quinientas páginas es un subsidio pagado a quien pueda costear más abogados, y las empresas establecidas podían costearlos todos.
La ley «procompetencia» que concentró el mercado
Cuota de mercado conjunta en EE. UU. de los cuatro mayores proveedores de telecomunicaciones, antes y después de la Ley de Telecomunicaciones de 1996
Tropos Networks · Mylan
2007El mismo lobby no tardó en demostrar qué le ocurre a un competidor que se escabulle por el laberinto. Una startup llamada Tropos Networks había construido routers Wi-Fi en malla que permitían a una ciudad cubrirse de banda ancha municipal barata o gratuita, y por un momento, a mediados de la década de 2000, pareció que el acceso a internet podía convertirse en algo que un municipio proporciona como proporciona el alumbrado público. La respuesta de la industria de las telecomunicaciones fue instructiva porque no implicó construir un mejor producto ni bajar un precio: sus lobistas fueron a las legislaturas estatales y lograron que la banda ancha municipal se prohibiera o se limitara en unos veinte estados, y el mercado de Tropos se evaporó por ley. Considera después el EpiPen, donde el mecanismo aparece en el recibo de la farmacia. Después de que Mylan adquiriera los derechos del autoinyector en 2007 (un dispositivo cuya tecnología y cuyo fármaco subyacentes tenían ya décadas), el precio de lista de un paquete doble pasó de aproximadamente cien dólares a más de seiscientos, y pudo subir porque los posibles competidores se enredaban una y otra vez en la carrera de obstáculos de aprobación de la FDA mientras el cabildeo de Mylan metía los EpiPen en las escuelas por imperativo legal. Un mercado con un regulador plantado en la puerta es un mercado donde la empresa establecida fija el precio del medicamento contra la alergia de tu hijo como un cobrador de peaje que es dueño del único puente.
El EpiPen: el mismo dispositivo, la misma década, seis veces el precio
Precio de lista en EE. UU. de un paquete doble de EpiPen después de que Mylan adquiriera los derechos, de 2007 a 2016 (USD)
Alemania · la FDA
Invierno de 2021Si quieres el experimento más limpio que haya producido este campo, la pandemia lo ofreció, porque durante un año extraño el mismo producto básico estuvo regulado de dos maneras distintas a ambos lados del Atlántico. La autoridad sanitaria de Alemania evaluó a unos 120 fabricantes de pruebas rápidas de antígenos, validó 96 de ellos y los dejó pelear por un lugar en los estantes; para el invierno de 2021, un alemán podía comprar pruebas por menos de un euro cada una en el supermercado. La FDA, durante el mismo período, aprobó un puñado reducido, y un estadounidense en una CVS pagaba veinticuatro dólares por una caja de dos, en plena emergencia de salud pública, por una tira de papel en una carcasa de plástico. Nadie diseñó ese resultado, en rigor. Pero tampoco se quejó nadie que se beneficiara de él, y los fabricantes dentro de los muros de la FDA tenían todos los incentivos para elogiar el rigor de esa misma carrera de obstáculos que dejaba fuera a sus competidores.
La misma prueba, dos reguladores
Precio minorista aproximado por prueba rápida de antígenos, invierno de 2021-22 (equivalente en USD)
La ley HITECH, 2009
Judith Faulkner, Epic SystemsLa pieza más sutil de la galería es también la más grande, porque tiene que ver con el software que corre por debajo de la propia medicina estadounidense. Cuando se aprobó la ley HITECH en 2009, reservó miles de millones de dólares en pagos de incentivo para los médicos que adoptaran historias clínicas electrónicas, siempre que el software que compraran estuviera «certificado», con umbrales de certificación que casualmente coincidían con lo que el mayor proveedor establecido, Epic Systems, ya vendía. La fundadora de Epic, Judith Faulkner, formaba parte del comité federal de política de tecnología sanitaria que asesoraba a la administración que escribió esas reglas. No hubo escándalo, ni acusación formal, nada tan vulgar como un soborno; hubo un mercado en el que el gobierno pagaba a los clientes por comprar la categoría de producto de la empresa establecida, certificada según las especificaciones de esa empresa, y quince años después el software sanitario sigue siendo el rincón más despreciado y menos interoperable de la tecnología estadounidense. Si te alejas del todo, puedes ver el precio acumulado de este patrón escrito en toda la economía. Ordena veinticinco años de datos de precios al consumidor por sector, como hizo el economista Mark Perry en un gráfico que se hizo célebre, y el gráfico se parte limpiamente en dos: casi todo lo que se abarató radicalmente (televisores, software, juguetes, telefonía) vive en la parte de la economía ferozmente competitiva y poco regulada, mientras que casi todo lo que superó a la propia inflación (servicios hospitalarios, matrícula universitaria, atención médica) vive en la parte donde las empresas establecidas ayudan a escribir las reglas.
Dónde se dispararon los precios y dónde se hundieron
Variación de los precios al consumidor en EE. UU. por categoría, de 1997 a 2023
Alaska Airlines
Enero de 2024Y para que nada de esto suene a historia antigua, el patrón se está dando en tiempo real en dos de los mayores escenarios de la economía. En la aviación, después de que dos accidentes del 737 MAX mataran a 346 personas y dejaran al descubierto que la FAA había delegado en la propia Boeing buena parte de la certificación de seguridad de Boeing, y después de que un tapón de puerta saliera despedido del costado de un avión de Alaska Airlines a dieciséis mil pies de altura en enero de 2024, la agencia por fin endureció su postura, solo para empezar a devolver la autoridad de certificación en 2025 y 2026, con la empresa y su regulador alternando ahora las tareas de aprobación semana a semana como compañeros de trabajo que se reparten un turno. Y en la inteligencia artificial, el escenario más nuevo y más rico de todos, los investigadores ya documentan la coreografía temprana de la captura: las voces más fuertes que piden regímenes de licencias para la IA pertenecen, curiosamente, al puñado de laboratorios establecidos que serían los primeros en cruzar cualquier puerta de licencias, y cuyos futuros competidores no la cruzarían. Gurley lo vio venir desde el escenario, y por eso defiende con tanto ardor los modelos de código abierto: el código abierto es la única forma de competencia que no se puede eliminar fácilmente por vía regulatoria, porque no hay una empresa a la que vetar en el mercado, solo una idea que ya anda suelta por el mundo.
Dónde me separo del eslogan de parachoques
Steve Blank
Agencias de calificación crediticia, 2008Quería terminar este ensayo en pleno acuerdo con Gurley. El expediente de Boeing no me lo permitió. Aquí es donde me bajo: si «la regulación es amiga de las empresas establecidas» se endurece hasta convertirse en «por lo tanto, hay que desregularlo todo», no has escapado de la captura; te ha capturado otro grupo de interés, uno que casualmente tiene el micrófono en las conferencias de inversión. La historia de Boeing, leída con honestidad, es un arma de doble filo. El 737 MAX no cayó por una burocracia autoritaria que ahogara la innovación; cayó por la autocertificación, por una FAA vaciada que había externalizado su criterio a la misma empresa que existía para vigilar, y nadie que contemple 346 tumbas concluye que la cura sea tener menos reglas de seguridad. El inversor de capital de riesgo Steve Blank planteó una versión de este argumento en respuesta directa a Gurley: algunos mercados están regulados porque sus modos de fallo son aviones que se caen del cielo, bancos que colapsan en un fin de semana y medicamentos que matan a los pacientes que debían salvar. Quien se sienta tentado a creer que la ausencia de árbitro produce un juego limpio debería volver a 2008, cuando los reguladores efectivos de los valores hipotecarios eran agencias de calificación crediticia pagadas por los mismos bancos cuyos productos calificaban (la captura en su forma más pura y plenamente privatizada, sin necesidad de gobierno), y el juego resultante volatilizó nueve millones de empleos estadounidenses.
Mi postura tiene tres partes. La primera es que Stigler simplemente tenía razón: la captura es el resultado por defecto, no la excepción, y por eso toda propuesta regulatoria debería leerse con una única pregunta aclaratoria en mente: ¿quién se presentó a redactar esto, y cuánto les costaría a sus competidores? Cuando las empresas establecidas hacen cabildeo a favor de la regulación de su propia industria, como hicieron las empresas de telecomunicaciones con las restricciones a la banda ancha, Mylan con la obligatoriedad de tener EpiPen en las escuelas y hacen ahora los laboratorios de IA con las licencias, eso es construir un foso, y debería nombrarse en público. La segunda idea es que la cura no es la regulación cero sino la regulación resistente a la captura, que es una disciplina real con principios de diseño reales: reglas simples en lugar de laberintos de quinientas páginas, porque la complejidad es un impuesto regresivo que solo las empresas establecidas pueden pagar; cláusulas de caducidad, para que cada regla tenga que volver a justificar su existencia a plena luz del día en lugar de persistir por inercia; períodos de enfriamiento genuinos para la puerta giratoria; regulación de resultados (este dispositivo no debe fallar, esta prueba debe detectar el virus) en lugar de procesos que consagran la manera de hacer las cosas de la empresa establecida; y la transparencia masiva que el propio Gurley prescribe, para que el cabildeo ocurra a la vista de todos y no en una cena. La tercera idea es la vara de medir que hace utilizables las dos primeras: la competencia es el mejor regulador que la humanidad ha descubierto, y cada regla debería puntuarse según proteja la competencia o proteja a los competidores. Esas dos frases suenan casi idénticas. Son opuestas, y todo el argumento vive en el hueco que hay entre ellas.
Lo que más me obsesiona de la captura es el libro de cuentas que nadie puede auditar: el cementerio de las cosas que nunca existieron. La banda ancha municipal que nunca se construyó. El autoinyector genérico que nunca se aprobó. La startup que nunca se fundó porque el presupuesto de cumplimiento normativo por sí solo superaba la ronda semilla, cuyos fundadores aceptaron en cambio empleos en la empresa establecida y cuyo producto nunca sabremos que nos faltó. El economista francés del siglo XIX Frédéric Bastiat llamó a esto lo que no se ve, y es esa invisibilidad la que hace a la captura tan duradera políticamente: una víctima visible sale en las noticias de la noche, pero una baja invisible ni siquiera puede saber que fue robada, y mucho menos organizarse. Las 2,851 millas de distancia entre Silicon Valley y Washington le compraron cincuenta años de innovación sin permisos, y esa era ha terminado; la distancia ahora es cero, los laboratorios de IA tienen oficinas en K Street y las salas de audiencias están a reventar. Que los próximos cincuenta años se parezcan a internet o a la tecnología sanitaria dependerá de que los lectores corrientes (votantes, fundadores, gente de pie en los pasillos de una farmacia) aprendan a distinguir entre una regla que protege a las personas y una regla que protege a las empresas establecidas disfrazada de lo primero. La señal, por suerte, suele ser simple: fíjate en quién aplaude.
Notas
- Bill Gurley, «2,851 Miles» (All-In Summit); transcripción y diapositivas.
- George Stigler, «The Theory of Economic Regulation» (1971).
- Gabriel Kolko, Railroads and Regulation (1965).
- Ernesto Dal Bó, «Regulatory Capture: A Review», Oxford Review of Economic Policy (2006).
- Fortune sobre la advertencia de Gurley acerca de la IA.
- Claims Journal sobre la FAA que devuelve a Boeing su autoridad de certificación.
- Estudio de AI & Society sobre la captura en la política de IA.
- La réplica de Steve Blank a Gurley.
- Datos de los gráficos: IPC de la BLS (según el «gráfico del siglo» de Mark Perry), precios de lista de Mylan tal como se informaron en el testimonio ante el Congreso de 2016, y cifras citadas en la charla de Gurley.